為貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進光伏扶貧工程的重要決策，日前，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局聯合出臺了《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》，對光伏行業提出了更為明確的用地規定。

10月10日，國土資源部召開了支持光伏扶貧和規范光伏產業發展用地新聞通氣會，主要從強化光伏扶貧用地保障、進一步細化規范光伏發電產業用地管理、切實加強光伏發電項目用地的監管等方面對光伏用地政策進行了解讀。

永久基本農田不能光伏+

2015年，國土資源部等六部門聯合下發的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）曾經明確，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，對促進光伏發電產業發展起到了積極作用。

而在最新發布的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱《意見》）中，明確了光伏發電可以利用未利用地的，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家相關法律法規和規劃明確禁止的區域發展光伏發電項目。

在新聞通氣會上，國土部對上述政策進行了進一步的解讀。其指出，第一，對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目的用地，予以政策支持，光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。

第二，對使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設的，省級能源、國土資源主管部門協商同級有關部門提出建設要求、認定標準、監管措施，避免對農業生產造成影響。其中對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求。

第三，要加強光伏發電項目用地監管，除文件規定的情形外，光伏發電站項目用地中硬化地面、破壞耕作層的，應當按違法用地查處。布設后未能并網的光伏方陣，以及按農用地、未利用地管理的項目退出時未恢復原狀的，由所在地能源主管部門清理或責令整改。項目違反規定的，投資主體納入能源領域失信主體名單，實施聯合懲戒。國土資源部將根據行業管理需要，適時對各類光伏發電站項目用地開展專項監測。

首提“光伏復合項目”

針對“利用農用地復合建設的光伏發電站項目”，國土資源部解釋道，國土資源管理工作的核心之一是對土地的用途管制和分類管理，從這個角度入手，《意見》提出了“光伏復合項目”的概念。按照現行土地管理制度，國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中使用未利用地建設光伏項目的支持政策，在2015年已經明確，此次主要是明確了使用農用地建設光伏項目的政策。

首先，永久基本農田不能用，包括復合項目也不能進永久基本農田，這是一條底線。其次，復合項目的建設要求、認定標準，由各省級能源、國土資源主管部門協商同級有關部門研究提出。第三，復合項目利用農用地布設的光伏方陣可以不改變原本的用地性質。在光伏復合項目用地管理中，按照權責一致的原則，各省級能源、國土資源主管部門在提出本地區復合項目建設要求、認定標準的同時，還應當明確監管措施。

此外，國土資源部土地整治中心副主任羅明強調，“關于大家關心的光伏復合項目中方陣架設高度、架設形式、架設施工工藝等，按照《意見》要求，均由各省級能源、國土資源主管部門按照因地制宜的原則，商同級有關部門根據本地區要求和需要研究提出。”

在業界看來，此前按照國土5號文中的規定，各省對于農光、漁光等光伏項目用地一直持謹慎態度，個別省份甚至縣級政府單位以此向光伏企業征收土地使用稅費的現象也時有發生。而新版政策的出臺，將光伏用地的主導權下發至各省級政府，要求“各省級能源、國土資源主管部門在提出本地區復合項目建設要求、認定標準”，從國家用地政策層面給予了光伏+項目的發展空間。但值得注意的是，正因如此，各省級地方政府對于光伏發展的態度將至關重要，如何認定標準將直接影響該地區光伏+未來的發展空間。事實上，隨著光伏電站建設向中東部轉移，農光、漁光項目也隨之增多，光伏+的發展空間也將直接關系到各省份未來整個光伏行業的發展趨勢。