近期，關于土地性質歸納問題一直讓整個光伏產業(yè)的投資企業(yè)、金融機構惶惶不安。記者獲悉，2016年10月28日，國土部印發(fā)《產業(yè)用地政策實施工作指引》國土資廳發(fā)〔2016〕38號文件通知。通知對地面光伏電站、租用建設分布式光伏電站、配套建設分布式光伏的用地政策予以再次明確，其中：
1、地面光伏電站用地：
通知明確根據《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）和《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）意見。光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。其中的未利用地按照土地調查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（國土資規(guī)〔2015〕11號）核定。
2、租用建設分布式光伏電站：
通知明確根據《物權法》和國辦發(fā)〔2014〕35號、國土資規(guī)〔2015〕5號等法律和文件規(guī)定：地役權適用于在已有使用權人的土地、建筑物、構筑物上布設新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施等小型設施的情形。設立地役權，應執(zhí)行《物權法》第十四章規(guī)定。
3、配套建設分布式光伏用地：
通知明確根據《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號）、《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）、國土資規(guī)〔2015〕5號、國土資規(guī)〔2015〕10號、《關于支持電影發(fā)展若干經濟政策的通知》（財教〔2014〕56號）等文件規(guī)定：對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施、社區(qū)養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產業(yè)配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。
附件全文：
國土資源部辦公廳關于印發(fā)《產業(yè)用地政策實施工作指引》的通知
國土資廳發(fā)〔2016〕38號
各省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局：
為進一步深入貫徹落實黨中央、國務院關于保持經濟中高速增長、推動產業(yè)邁向中高端水平的決策部署，促進地方各級特別是市、縣國土資源主管部門更好落實產業(yè)用地政策，依據國家和部已經制定出臺的各項支持新經濟、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展用地政策，部研究形成了《產業(yè)用地政策實施工作指引》（以下簡稱《指引》），現(xiàn)予印發(fā)，并就有關事項通知如下：
一、充分認識產業(yè)用地政策的重要意義
產業(yè)用地政策是國土資源主管部門認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)的主動作為；是優(yōu)化土地資源配置，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，釋放新需求、創(chuàng)造新供給，推動新產業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的重要動力；是認真履行國土資源職責新定位，以土地利用方式轉變促進經濟發(fā)展方式轉變和結構優(yōu)化的重大舉措。地方各級國土資源主管部門要進一步將落實產業(yè)用地政策作為各項工作的重中之重，更加主動地服務國家穩(wěn)增長、促改革、調結構、擴就業(yè)經濟社會發(fā)展大局。
二、進一步加大產業(yè)發(fā)展用地保障工作力度
地方各級國土資源主管部門要對照《指引》，進一步深入學習領會黨中央、國務院關于促進產業(yè)發(fā)展的政策文件精神，主動對接產業(yè)用地新需求，優(yōu)化土地供應結構、調整土地供應時序，保障產業(yè)發(fā)展及時落地。準確把握鼓勵盤活現(xiàn)有建設用地發(fā)展相關產業(yè)的政策要義，主動提供優(yōu)質服務，促進產業(yè)結構和土地利用結構雙調整雙優(yōu)化。
三、進一步營造公平競爭的土地市場環(huán)境
落實產業(yè)用地政策要堅持按用途管理、平等對待用地主體的原則，依法依規(guī)保障各種所有制經濟主體依法平等使用土地、公平參與市場競爭的權利。要采取更加積極的措施，進一步做好大、中、小、微企業(yè)發(fā)展用地需求保障工作，促進社會投資、民間投資健康發(fā)展。
四、進一步深化土地管理供給側改革
地方各級國土資源主管部門要依據國家產業(yè)用地政策，結合地方實際，不斷完善實施措施，打通政策落實的“最后一公里”。省級國土資源主管部門要切實加強對市、縣的培訓與指導，市、縣國土資源主管部門要在依法依規(guī)的前提下，落實“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”工作要求。對新經濟、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展中遇到的新情況、新問題，要及時研究報告、上下聯(lián)動、及時解決，促進政策落地。
五、加強產業(yè)用地政策的宣傳
各地要采取多種方式，向產業(yè)行業(yè)主管部門、用地主體宣傳產業(yè)用地政策，做到廣而告之。要注意發(fā)現(xiàn)、總結落實產業(yè)用地政策的成功經驗、典型做法，并加強宣傳、交流，營造更加良好的輿論氛圍和市場環(huán)境，提升落實產業(yè)用地政策能力水平。
產業(yè)用地政策實施工作指引
為優(yōu)化土地要素配置，培育發(fā)展新動力，支持穩(wěn)增長、調結構、促就業(yè)，依據國家和部關于新經濟、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的用地政策，制定本指引，供地方各級特別是市、縣國土資源主管部門在工作中使用。
第一章總則
第一條（產業(yè)用地政策含義）產業(yè)用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業(yè)制定的專項用地政策。相關政策清單見附錄，并可在中國政府網（www.gov.cn）和國土資源部門戶網站（www.mlr.gov.cn）查詢。
上述“特定行業(yè)”，不包括房地產業(yè)。
本指引適用于上述特定行業(yè)涉及的土地供應、開發(fā)利用和土地利用年度計劃、土地供應計劃編制及登記等工作。
第二條（基本原則）地方各級國土資源主管部門執(zhí)行產業(yè)用地政策時，應當遵守國家有關法律法規(guī)，符合國家產業(yè)政策，符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合用地分類國家標準和土地使用標準，堅持規(guī)劃確定用途、用途確定供應方式、市場確定供應價格、用地主體一視同仁原則。
第三條（本指引的細化與更新）地方各級國土資源主管部門可按照本指引，根據本地區(qū)實際情況，細化實施措施，推進產業(yè)用地政策落實。
對本指引印發(fā)后國家和部新出臺的產業(yè)用地政策，地方各級國土資源主管部門可自行納入本指引適用范圍。
第二章產業(yè)用地政策實施
第四條（可按原地類管理的情形）根據《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）和《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。其中的未利用地按照土地調查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》（國土資規(guī)〔2015〕11號）核定。
根據現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界外的旅游項目中的自然景觀用地及農牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認定和管理。
第五條（優(yōu)先安排計劃指標的原則和層級）對產業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產業(yè)的，要優(yōu)先安排用地計劃指標。地方各級國土資源主管部門在編制下達土地利用計劃時，要根據國家產業(yè)政策和當地產業(yè)發(fā)展情況，統(tǒng)籌安排用地計劃指標，確保符合產業(yè)政策的項目用地，促進產業(yè)健康協(xié)調發(fā)展。
第六條（優(yōu)先安排供應計劃的行業(yè)類型）市、縣國土資源主管部門編制國有建設用地供應計劃時，應根據產業(yè)用地政策相關要求，按照《國有建設用地供應計劃編制規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)〔2010〕117號），優(yōu)先安排下列產業(yè)用地供應：
（一）國務院及其職能部門發(fā)布的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確的重點產業(yè)。
（二）國務院及其職能部門發(fā)布的產業(yè)促進政策中明確的重點產業(yè)。
（三）縣級以上地方人民政府依據前述規(guī)劃、政策明確的本地區(qū)重點產業(yè)。
各地制定供應計劃，要按照《國務院關于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕14號）要求，積極保障小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿企業(yè)集聚區(qū)用地。中西部地區(qū)要按照《國務院關于促進外貿回穩(wěn)向好的若干意見》（國發(fā)〔2016〕27號）要求，加大加工企業(yè)用地供應。
第七條（土地用途的確定）市、縣國土資源主管部門在組織新供產業(yè)用地時，應當依據規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件，確定土地供應用途。
對于現(xiàn)行國標分類中沒有明確定義的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、縣國土資源主管部門可按照國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，結合現(xiàn)有土地供應政策要求和當地產業(yè)發(fā)展實際需要，主動商同級城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見，促進項目落地。
市、縣國土資源主管部門在簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》時，合同中的宗地用途按《土地利用現(xiàn)狀分類》（中華人民共和國國家標準GB／T21010-2007）規(guī)定的土地二級類填寫；規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件在《土地利用現(xiàn)狀分類》中無直接對應類型的，市、縣國土資源主管部門經內部會商后，按《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定的土地二級類填寫，必要時可征求規(guī)劃、投資部門意見。
根據國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容相關用途設施建筑面積不超過15%的，仍按工業(yè)、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應確定主用途并依據主用途確定供應方式；主用途可以依據建筑面積占比確定，也可以依據功能的重要性確定，確定主用途的結論和理由應當寫入供地方案，經批準后實施。
第八條（土地使用方式的確定）各類產業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地。
以長期租賃方式使用土地的，應按照《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號）執(zhí)行，租賃期限按照《合同法》規(guī)定，不得超過二十年。
根據《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號）和《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號，經國務院同意），現(xiàn)階段僅政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質的農產品批發(fā)市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設用地。作價出資（入股）土地應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。
第九條（土地供應方式的確定）以先租后讓、租讓結合方式供應產業(yè)用地的，市、縣國土資源主管部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、房產部門擬定方案時，應提請同級政府同意，邀請投資、產業(yè)等主管部門參加供應方案擬定工作，明確租賃土地轉為出讓土地的條件，報有批準權的人民政府批準后實施。按用途依法需采取招標拍賣掛牌方式出讓的土地，招標拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實施；在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時，可采取協(xié)議方式。
根據《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕39號）、《國務院辦公廳關于促進內貿流通健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2014〕51號）、《國務院辦公廳關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕9號）、《國土資源部關于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》（國土資發(fā)〔2009〕101號），對舊城區(qū)改建需異地搬遷改造的城區(qū)商品批發(fā)市場等流通業(yè)用地、工業(yè)用地，在收回原國有建設用地使用權后，經批準可以協(xié)議出讓方式為原土地使用權人安排用地，有土地使用標準要求的，應按標準安排同類用途用地。
根據《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）、國土資規(guī)〔2015〕10號文件，下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實施：
（一）采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的；
（二）通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發(fā)權中標人的；
（三）政府將收回和征收的歷史遺留損毀土地復墾并用于旅游項目建設的。
以合并競爭方式確定項目投資主體和用地者的，市、縣國土資源主管部門應依法獨立履行編制供地方案、簽訂供應合同和實施用地供后監(jiān)管等法定職責。
第十條（關于配套建設）根據《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號）、《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）、國土資規(guī)〔2015〕5號、國土資規(guī)〔2015〕10號、《關于支持電影發(fā)展若干經濟政策的通知》（財教〔2014〕56號）等文件規(guī)定，對新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施、社區(qū)養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務設施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構筑物有密切依附關系的產業(yè)配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。
市、縣國土資源主管部門應主動告知相關部門上述配建政策，相關部門提出配套建設要求的，市、縣國土資源主管部門應注意與提出要求的部門共同商城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，依法先將配建要求納入規(guī)劃條件后，再行納入供地條件，并明確建成后資產移交和運營管理要求。
第十一條（關于地役權）根據《物權法》和國辦發(fā)〔2014〕35號、國土資規(guī)〔2015〕5號等法律和文件規(guī)定，地役權適用于在已有使用權人的土地、建筑物、構筑物上布設新能源汽車充電設施、無線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設施等小型設施的情形。設立地役權，應執(zhí)行《物權法》第十四章規(guī)定。
第十二條（關于過渡期政策）對于產業(yè)用地政策中明確，利用存量房產、土地資源發(fā)展國家支持產業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年期內不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策的情形，過渡期滿需辦理改變用地主體和規(guī)劃條件的手續(xù)時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。
產業(yè)用地政策對“暫不變更”的時限沒有明確規(guī)定的，時限及后續(xù)管理可參照執(zhí)行國土資規(guī)〔2015〕5號文件，或由地方國土資源主管部門會同相關部門制定實施細則。
第十三條（土地供應價格的確定）各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，以農、林、牧、漁業(yè)產品初加工為主的工業(yè)項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的70％執(zhí)行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。中西部地區(qū)省級國土資源主管部門應向相關部門建議，按照國發(fā)〔2016〕27號文件要求，將加工貿易相關的工業(yè)項目納入本省（區(qū)、市）優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項目。
根據國土資規(guī)〔2015〕10號文件，旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業(yè)市場經營情況，客觀評估確定供應底價。
根據《國務院辦公廳關于促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國辦發(fā)〔2011〕38號），農產品批發(fā)市場用地作為經營性商業(yè)用地，應以招標拍賣掛牌方式供應，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區(qū)域基準地價和工業(yè)用地最低價標準等確定出讓底價。
第十四條（依法使用集體建設用地）產業(yè)用地政策允許依法使用集體建設用地的，除農村集體經營性建設用地入市改革試點地區(qū)外，其他地區(qū)應按《土地管理法》相關規(guī)定執(zhí)行，應以農村集體經濟組織自行使用，或農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集體建設用地使用權入股、聯(lián)營的管理方式。
依據《旅游法》規(guī)定和各省（區(qū)、市）制定的管理辦法，鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。
第三章改進完善管理方式
第十五條（安排供應計劃）按照國土資發(fā)〔2010〕117號文件規(guī)定，市、縣國土資源主管部門測算計劃期國有建設用地需求量時，應當主動征求本地區(qū)重點發(fā)展產業(yè)主管部門意見，確定需優(yōu)先保障的重要產業(yè)國有建設用地需求量。
第十六條（項目認定）下列情形中，市、縣國土資源主管部門應會商產業(yè)主管部門，對項目性質予以認定：
（一）落實產業(yè)用地政策時，對相關項目是否屬于國家支持發(fā)展產業(yè)難以確認的；
（二）建設單位認為自身擬建項目符合《劃撥用地目錄》，對項目是否屬于非營利性項目性質難以確認的。
產業(yè)主管部門能夠就上述事項提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門應依據證明文件、按相關產業(yè)用地政策執(zhí)行。產業(yè)主管部門不能就上述事項提供證明文件的，市、縣國土資源主管部門可在與產業(yè)主管部門商議達成共識的基礎上，共同提出對項目用地適用政策的建議，報請有批準權的政府批準后實施。
第十七條（關于供應前置條件）對政策允許將產業(yè)類型、生產技術、產業(yè)標準、產品品質、節(jié)地技術等要求作為土地供應前置條件的，設置供應前置條件時，市、縣國土資源主管部門應當商請?zhí)岢龉爸脳l件的部門，書面明確設置土地供應前置條件的理由或必要性、具體內容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式。在制定供地方案和簽署供地文件時，除將相關內容寫入外，還應當將提出前置條件部門出具的上述書面文件作為附件一并收入，并在向土地供應集體決策機構匯報時專門作出說明。
市、縣國土資源主管部門應積極向本地區(qū)相關部門和產業(yè)發(fā)展、土地供應集體決策機構宣傳國土資源部會同發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、商務部共同下發(fā)的國土資規(guī)〔2015〕5號文件，落實其中將項目用地產業(yè)發(fā)展承諾書作為簽訂土地供應合同前提條件的規(guī)定，提醒提出關聯(lián)條件部門監(jiān)督承諾書履行情況。
第十八條（限制改變用途與分割轉讓）對于落實產業(yè)用地政策供應的宗地，相關規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉讓或分割轉讓等規(guī)定的，原則上應當將限制要求寫入劃撥決定書或有償使用合同，并記載到不動產登記簿和不動產權利證書，在分割轉讓審批、不動產統(tǒng)一登記管理等環(huán)節(jié)予以落實。
第十九條（卷宗與臺賬管理）市、縣國土資源主管部門要加強產業(yè)用地政策實施的精準性、時效性管理，加強事前、事中、事后的全程跟蹤服務和監(jiān)管。適用的產業(yè)用地政策文件應當納入土地使用權供應檔案卷宗長期妥善保存。
市、縣國土資源主管部門可根據需要建立產業(yè)用地政策適用項目臺賬，記錄項目基本情況、適用產業(yè)用地政策、供后投資建設情況、過渡期起始時間及期滿處理情況等。
第二十條（監(jiān)管責任）市、縣國土資源主管部門要加強與產業(yè)主管部門的協(xié)調配合，依據土地供應合同、劃撥決定書、產業(yè)主管部門出具的證明文件、前置條件文件、項目用地產業(yè)發(fā)展承諾書等約定的用地條件、用地責任、監(jiān)管責任，強化用地供后聯(lián)合監(jiān)管。重大事項要及時向市、縣人民政府或相關機構報告。
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