一、 虛擬運營商實名制落實情況調查背景

（一）行業背景

2016年4月3日，央視新聞頻道以“失控的170號段”為主題，報道了虛擬運營商實名制落實不到位，170號段成為電信詐騙重災區的情況。

2016年4月7日，工信部相關司局緊急約談了3家實名制落實不到位的虛擬運營商，責成他們立即進行整改。

由于多數虛擬運營商在移動轉售號碼實名登記工作上落實不到位，垃圾短信、騷擾電話和通訊信息詐騙等問題突出，為進一步促進移動通信轉售業務規范、健康、可持續發展，工信部于2016年4月27日出臺了《關于加強規范管理 促進移動通信轉售業務健康發展的通知》（工信部通信〔2016〕160號）。

《關于加強規范管理 促進移動通信轉售業務健康發展的通知》要求轉售企業進一步依法依規經營。針對當前突出問題，要求轉售企業嚴格管理渠道代理商，規范使用二代身份證識別設備，健全實名登記定期自查制度，加大對責任人和代理商的處罰力度，建立常態化相應機制。要求基礎電信企業承擔網絡運營主體責任，將轉售號碼納入自身防治垃圾短信、騷擾電話和通訊信息詐騙的治理體系。要求行業協會進一步發揮作用，推進行業自律，暢通對轉售企業違規行為的舉報渠道。

同時，《關于加強規范管理 促進移動通信轉售業務健康發展的通知》指出工信部和各省通信管理局將一方面加大對用戶電話實名登記工作的監督檢查力度，加強對垃圾短信、騷擾電話和通訊信息詐騙的治理，促進市場公平競爭，保障用戶合法權益。另一方面，將進一步為轉售企業營造良好的發展環境，對依法合規經營的企業，加大在號碼資源、申請審批綠色通道等方面的政策支持力度。

需要注意的是，《關于加強規范管理 促進移動通信轉售業務健康發展的通知》要求各轉售企業從4月27日起立即開展自查自糾，在1個月內，對前期未實名登記、虛假登記的電話號碼，完成用戶身份信息補登記等工作，并將自查自糾情況形成書面報告報工信部。工信部將對自查自糾結果開展抽查，對抽查發現仍然存在問題的企業，依法依規嚴肅處理。

隨后，為切實保障正常通信秩序，保護人民群眾合法權益，工信部聯合公安部建立了涉違法犯罪電話號碼快速通報關停機制，對公安機關通報的涉案號碼在第一時間組織電信企業（含移動通信轉售企業）進行關停。

自2015年11月至2016年4月底，工信部已組織電信企業對14萬余個涉及通訊信息詐騙等犯罪的電話號碼進行了快速關停。其中基礎電信企業號碼85189個，包括中國電信27600個,中國移動33484個，中國聯通24105個；移動通信轉售企業（虛擬運營商）號碼60202個，包括遠特通信23280個，分享通信8875個，迪信通8804個，蝸牛移動5339個，巴士在線4132個，國美移動2912個，天音通信2453個，愛施德2430個，蘇寧通信556個，樂語通信232個，貴州朗瑪199個，紅豆集團198個，阿里通信147個，京東通信136個，小米科技115個，話機世界104個，銀盛電子83個，中郵通信77個，海航通信72個，中興視通37個，鵬博士10個，其他移動轉售企業共11個。

2016年5月20日、25日，工信部網絡安全管理局分別組織各基礎電信企業集團公司和相關網絡交易平臺經營者、各移動通信轉售企業召開了兩次會議，對《工業和信息化部關于貫徹落實〈反恐怖主義法〉等法律規定進一步做好電話用戶真實身份信息登記工作的通知》）進行了專題宣貫。會議對切實做好電話用戶實名登記工作提出了四點要求：

一是要從貫徹落實國家法律規定的高度，充分認識做好電話用戶實名登記的重要意義，進一步加大工作和整治力度，確保各項工作規范有序開展；

二是要組織對現有營業支撐等系統進行改造，滿足身份信息核驗、老用戶補登記等工作需要；

三是要制定老用戶補登記工作方案，投入必要的人力、財力，確保2017年6月底前全部電話用戶實現實名登記；

四是要加大監督檢查力度，對各類實名登記違法違規行為要依法依規嚴肅處理，確保《工業和信息化部關于貫徹落實〈反恐怖主義法〉等法律規定進一步做好電話用戶真實身份信息登記工作的通知》）各項要求落到實處。

（二）輿論背景

來自騰訊手機管家安全專家通過大數據的監測發現，“有近44%的詐騙短信來自虛擬運營商的170/171號段。” 此監測結果一出可謂一石激起千層浪，國內主流媒體紛紛對其進行了報道。由此，在部分消費者眼中，虛擬運營商的170/171號段已經成為了電信詐騙的一個新標簽。

與此同時，朋友圈流傳的某地方公安發出的防詐騙技巧“六個一律”中，第六條赫然寫明：所有170開頭的電話一律不接。不過，這一條后來遭到了多數虛擬運營商企業的堅決反對，同時社會大眾也對此看法不一。真正使用過虛擬運營商170電話卡，并體驗到其優越性的消費者認為輿論不能一刀切，這樣既是對國家移動轉售產業的不負責，還是對正常使用170電話卡的消費者不負責。所以，后來流傳的“六個一律”段子中第六條便悄然修改為了“所有陌生的170開頭的電話一律不接”。盡管如此，虛擬運營商企業與多數170電話卡持有者仍然對此表示強烈不滿。

在此期間，此起彼伏的170詐騙案層出不窮。一些地方公安的數據顯示超過三分之一的詐騙案來自170電話，甚至部分地區新增詐騙案中這一占比可以達到八成以上。由此使得社會大眾人心惶惶，對170電話為恐而避之不及。

因此，虛擬運營商遭受到了自工信部發放首批牌照以來最嚴重的輿論危機，甚至國家整個移動轉售產業都有頃刻間土崩瓦解的可能。大眾消費者開始懷疑虛擬運營商存在的合法性，抵制170卡，并且這種趨勢似有愈演愈烈的趨勢，部分虛擬運營商企業反映在此期間用戶退網情況較以往明顯嚴重太多。

有鑒于此，為了從源頭上切斷詐騙電話的泛濫情況，多數虛擬運營商開始了整治社會渠道體系，經過為期一個月的自查自糾，決定在全國主要省份展開虛擬運營商實名制落實情況調查，一方面真實調查虛擬運營商實名制落實情況，另一方面對虛擬運營商品牌認可度展開多維度調查，意圖還原一個真實的國內移動轉售環境。

本次調查，選擇了廣東、浙江、江蘇、山東、北京、上海、河南、河北、遼寧、福建、海南共11個省份進行調查，其中前十個省份為我國移動轉售用戶規模最大的前十大省。對此，選取了以上11個省份的省會城市進行重點調查，除此之外，還在重點省份的重點城市（深圳、蘇州、無錫、青島、保定）進行了抽樣調查。在此期間，還對上述16個城市的普通消費者進行了《170品牌調查》，消費者涵蓋出租車司機、酒店服務員、列車乘務員、學生、空姐、交警、治安人員、門衛、清潔工等。

二、我國移動轉售發展環境基本情況

（一）虛擬運營商線下渠道實名制落實情況

1、170號卡銷售門店占比顯著增加

本次調查中，走進16個城市的527家線下渠道門店之中發現，共有168家門店銷售170卡（含虛擬運營商自有門店），359家門店依然僅銷售基礎運營商號卡。

圖一：527家線下渠道門店調查統計表

2、虛擬運營商自有渠道零違規率

本次調查的168家銷售170卡的門店中，共有37家虛擬運營商自有門店，其中迪信通15家、話機世界13家、紅豆電信7家、海航通信1家、中興視通1家。而在上述37家虛擬運營商自有門店中，所有店面均要求在購卡前必須出示身份證。其中，23家門店配備了身份證識別儀，14家通過線上認證系統。

　　圖二：虛擬運營商自有渠道違規調查表

3、社會渠道中，獨家簽約渠道數量寥寥

本次調查的168家銷售170卡的門店中，共有131家虛擬運營商社會渠道門店。其中，僅有6家門店與虛擬運營商獨家簽約，并且全部為遠特通信信時空門店，除了全部標配身份證識別儀外，門店顯著位置還張貼了遠特通信堅決落實實名制宣傳海報。

圖三：社會門店獨家簽約統計表

4、社會渠道門店熱衷多家簽約

在131家虛擬運營商社會渠道門店中，共有125家門店與兩家或兩家以上虛擬運營商簽約合作。其中，與兩家虛擬運營商簽約的渠道門店有14家，與三家虛擬運營商簽約的渠道門店有26家，與四家虛擬運營商簽約的渠道門店有36家，與五家或五家以上虛擬運營商簽約的門店有49家。

　　圖四：社會渠道門店多家簽約調查統計表

5、虛擬運營商同樣熱衷社會渠道

部分虛擬運營商如迪信通、紅豆電信、話機世界、海航通信等除了在自有門店銷售170卡外，還與大批社會渠道簽約售卡。在131家虛擬運營商簽約社會渠道合作門店中，銷售蝸牛移動170卡的門店數量居首，為78家；銷售分享通信170卡的門店有64家；銷售迪信通170卡的門店有62家；銷售天音移動170卡的門店有58家；銷售遠特通信170卡的門店有53家；銷售愛施德170卡的門店有48家；銷售中興視通170卡的門店有44家；銷售話機世界170卡的門店有32家；銷售海航通信170卡的有29家；銷售朗瑪移動170卡的門店有19家；銷售國美170卡的門店有17家；銷售紅豆電信170卡的門店有15家；銷售銀盛電子170卡的門店有12家；銷售中郵普泰170卡的門店有11家；銷售民生通訊170卡的門店有4家。

　　圖五：社會渠道門店售卡類型統計表

6、社會渠道門店身份證識別儀配置率低

在131家與虛擬運營商簽約合作的渠道門店中，僅有42家門店配置了身份證識別儀。

　　圖六：社會渠道門店身份證識別儀配置率調查

7、多數社會渠道門店購卡前需用戶出示身份證

在131家與虛擬運營商簽約合作的渠道門店中，有102家渠道門店要求用戶在購卡前必須出示身份證，有29家渠道門店不需要身份證亦可購買170卡。

　　圖七：社會渠道門店購卡前需用戶實名登記調查表

（二）消費者如何看待虛擬運營商業務情況調查

1、消費者開始逐步認識170卡

本次調查中，除了對虛擬運營商自有門店與社會門店進行實名制落實情況調查外，還在上述16個城市中訪談了827名消費者，涵蓋出租車司機、酒店服務員、列車乘務員、學生、空姐、交警、治安人員、門衛、清潔工等人群。其中，359名消費者聽說過170卡或虛擬運營商，468名消費者未聽說過170卡或虛擬運營商。

　　圖八：消費者對170卡的認知度調查表

2、消費者不認為170號段屬于詐騙電話

在359名受訪聽說過170卡或虛擬運營商的消費者中，有325名消費者不認為170號段屬于詐騙電話，有29名消費者表示不太清楚，有5名消費者認為170號段屬于詐騙電話。

　　圖九： 170號段是否屬詐騙電話調查表

3、170號段使用率不甚理想

在359名受訪聽說過170卡或虛擬運營商的消費者中，僅有54名用戶曾經使用或正在使用170卡，在827名總受訪人群中占比極低。

圖十：消費者使用170號段使用情況調查表

4、大品牌虛擬運營商社會接受程度高

在359名受訪聽說過170卡或虛擬運營商的消費者中，212人次聽說過迪信通；168人次聽說過蝸牛移動；132人次聽說過海航通信；102人次聽說過阿里通信；78人次聽說過遠特通信；65人次聽說過國美極信；56人次聽說過話機世界；42人次聽說過蘇寧互聯；37人次聽說過小米移動；25人次聽說過其他虛擬運營商。

　　圖十一：消費者虛商品牌認知度調查表

三、虛擬運營商實名制落實與渠道分析

（一）虛擬運營商線下渠道分析

目前虛擬運營商線下渠道主要分為自有渠道與社會加盟渠道兩種。自有渠道多數為虛擬運營商主體企業固有傳統渠道，例如迪信通、話機世界等，也有部分企業是在拿到移動轉售牌照后的自建渠道，例如海航通信在海口海航大廈的自有營業廳以及紅豆電信在部分門店自建的自有營業廳等；而社會加盟渠道則是虛擬運營商企業為了快速占領市場，在全國尋找到的“合作伙伴”。

1、社會渠道體系

（1）碼號經營

多數虛擬運營商通過170號碼體現自身的存在價值，這一點在重點發展線下渠道的轉售企業中更加明顯。由此，170號碼成為了虛擬運營商連接社會渠道的橋梁。虛擬運營商企業多數為轉型而來的民營企業，之前并未過多涉足通信領域。而社會渠道則不然，它們已經將碼號銷售的能力發揮至極致。

于是就有了社會渠道在碼號經營上的分門別類，例如有的渠道商從虛擬運營商處批發來整段萬號段，然后進行第二輪的轉售，轉售過程中將整號段區分開來，分為靚號、普號、帶4或帶2號碼，通常情況下，靚號最為搶手，普號次之，帶4或帶2號碼通常會被用作網站注冊、驗證、流量卡等業務。這樣也就衍生出了各種單獨做靚號、單獨做普號、單獨做帶4或帶2號碼的渠道商。

除此之外，有的虛擬運營商將靚號單獨劃分出來，專門賣給只做靚號的大型渠道商，不僅收益明顯，而且用戶使用ARPU值極高，一舉兩得。而其他號碼則選擇在線上銷售，盡管銷售量略低，但是卻可以保證用戶ARPU值。在本次調查過程中，集中做靚號業務的在沈陽、濟南、上海等地較為普遍；而做普號業務的在鄭州、濟南等地較為普遍；做帶4或帶2號碼用以網站注冊、驗證、流量卡等業務的在深圳、廣州等地較為普遍。

（2）渠道經營區域

虛擬運營商在獲發移動轉售試點牌照之時，都被圈定了開展試點業務范圍，少則一個地市，多則上百個地市。盡管廣東、浙江兩地出卡量位居全國前兩位，但是170號卡在當地銷售情況并不理想。多數以上兩地歸屬地的170卡除了部分在當地銷售外，還被廣泛銷售到了全國各地，這一點正是因為多數170卡全國無漫游所致。

目前國內大型的渠道商中，以山東、河南兩地為主要代表。山東、河南兩地云集了全國半數以上的大型渠道商，國內10余家虛擬運營商的號卡主要通過山東與河南兩地的代理商售出，并且此兩地渠道商發展而來的用戶較為真實，ARPU值極高，是虛擬運營商企業爭相拉攏的對象。

而在全國渠道商體系中，除了中原地區的山東、河南較為強勢外，東北三省、云貴川兩個大區同樣存在著有一定規模的渠道商。由于東北三省、云貴川兩地傳統運營商給予的資費稍稍高于全國平均水平，于是成就了虛擬運營商切入市場的大好時機。

（3）渠道各級分類

虛擬運營商社會渠道體系中，主要分為國代商、省代商、地市代理商、縣級代理商、鄉鎮級代理商。盡管工信部要求虛擬運營商簽約渠道禁止擅自委托下級代理商辦理電話入網手續，但是似乎在當前市場約束力并不明顯。有實力的渠道商還是會通過各種資源、人脈拿到國代商資格，除了部分自銷外，大部分還是會委托第三方代理商第二次轉售。于是，就有了各級渠道分類的產生。

究其原因，除了代理商實力因素外，還有對國家政策的把握、虛擬運營商代理政策的關注、長期的市場因素等多方面造成。虛擬運營商無法通過一己之力發展成千上萬的一級末梢代理商，而國代商、省代商恰恰有這種人脈與資源，層層分銷盡管壓低了利潤，但是卻帶來了更多競爭機會。由此，部分虛擬運營商也出現了頻繁更換國代商的事件，在不斷磨合與探索中，尋找到最優合作渠道商。

2、市場缺乏強有力品牌代理商

虛擬運營商選擇各級代銷的模式更多是一種無奈，如果在全國各地尋找一級末梢代理商，不僅管理成本巨大，而且物流成本幾無解決可能。另外，當年的主流渠道商迪信通、話機世界、蘇寧、國美等已經紛紛申請移動轉售牌照成為虛擬運營商，優質的現有渠道商可謂鳳毛麟角。

目前，國內除了匯杰互聯、心龍達、亞飛達等極少數有一定規模、信譽、品牌知名度的渠道商外，多數渠道商各自為戰，趨利易旗。部分代理商在拿到個別虛擬運營商優質資源后，如果有其他家提供同樣優厚的代理政策，代理商多數會將手中銷售的170卡取而代之，粘性極低。

有鑒于此，部分渠道商紛紛抱團，在主要地市、縣級市場、鄉鎮級市場引入“合伙人”機制，一榮俱榮，一損俱損，增強與虛擬運營商企業在代理政策上談判的話語權。在這一點上，匯杰互聯與心龍達走在了國內前列。

據悉，僅匯杰互聯、心龍達、亞飛達三家大型渠道商便占據了國內170號卡銷售總數的近五成份額。盡管如此，市場依舊缺乏強有力的品牌渠道商，除了社會渠道商在自有渠道門面缺乏明顯LOGO顯示外，大眾消費者對當前的渠道體系幾無所知，多數前往的門店規模較小、無連鎖效應，品牌認知度極低。

（二）虛擬運營商監管渠道商力度不足

在虛擬運營商自查自糾期間，多數企業下大力氣整治社會渠道。例如，迪信通便運用全國26個分公司近3000家門店的覆蓋優勢，動員全集團兩萬員工在全國范圍內開展實地自查自糾工作，建立了百萬元獎金池，設立專業的巡查小組，對所有涉及轉售業務的門店，進行不定期的明察暗訪，加大檢查力度，對于發現的非授權售卡渠道，未按照官方流程售卡的行為，立即處理。

海航通信則在所有社會渠道中下發授權牌，并統一配置了身份證識別儀，同期開放了7*24小時舉報通道；遠特通信開展了“渠道治理行動”，強化源頭防范，對不使用“遠盟”的簽約渠道進行了解約處理；紅豆電信則向代理渠道配發統一標識，要求渠道合作伙伴嚴格按要求實名開卡；話機世界則通過開發代理商系統實現對全國2萬多家渠道的有效管理，從而確保用戶入網實名制辦理。

盡管如此，多數虛擬運營商的渠道門店依舊在銷售無需身份證的非實名卡，一方面由于渠道商倒賣卡情況泛濫，一方面由于渠道本身并未配置身份證識別儀、聯網識別設備等。可見，購卡前的身份驗證并未受到各級代理商的重視，短期內改善存在一定難度。

當然，這種情況的出現虛擬運營商終難辭其咎。對自身線下渠道監管力度的缺失導致了當前如此尷尬的局面。除了極少數虛擬運營商對每家渠道商、各級渠道商注冊工號統一管理外，多數虛擬運營商放任渠道體系亂象橫生，寄希望于管理好個別國代商就能管理好整個體系的原則，出現問題后互相推諉，不肯承擔主要責任，由此導致了整個虛擬運營商渠道體系的混亂局面。

（三）實名制難落實問題根源分析

1、小本經營渠道居多

本次調查中，發現無配備身份證識別儀，并且不清楚如何通過APP或其他聯網設備進行身份驗證的渠道商，多以夫妻店、報刊亭、雜貨鋪等小本經營的渠道居多。這類渠道商在170號卡銷售之余，多有同時銷售其他商品，畢竟單純售卡利潤過薄，無法養家糊口。于是，如果需要更多成本在身份識別上進行投入，則多數會選擇不作為。

2、簽約多家虛擬運營商的渠道商過多

同時簽約多家虛擬運營商的渠道商過多，直接導致了所屬虛擬運營商在輔助其配置身份證識別儀或其他聯網設備時猶豫不決。以沈陽一家銷售五家虛擬運營商170卡的代理商為例，這家代理商共代售蝸牛移動、國美極信、愛施德、遠特通信、分享通信五家虛擬運營商170卡，由此導致上述五家虛擬運營商在為其輔助配置身份證識別儀時考慮再三，不論是直接購買，還是選擇長期出租，多數虛擬運營商會給予渠道商一定比例的補貼，但是一旦發現此家渠道同時銷售多家號卡便會暫時擱置，等待其他友商輔助配置。如此一來，最終導致這家渠道商在身份驗證設備配置上一拖再拖，左右為難。

3、利益驅使

在本次調查中，盡管多數渠道商會堅持“無身份證不售卡”原則，但是一旦消費者出現加價情況，則會有相當一部分渠道商受到利益驅使，即便無身份證也會售卡。由于需要身份驗證識別，部分代理商會將其他人真實的身份信息輸入聯網核驗體系，從而順利通過虛擬運營商身份驗證初審，售卡成功。

4、身份識別系統頻遭黑客攻擊破解

依靠開發銷售辦理電話“黑卡”非法軟件進行牟利的犯罪團伙大行其道，他們利用該軟件非法破解運營商電話卡實名登記系統,既售賣軟件又販賣非實名登記的電話卡,造成大量“黑卡”流入社會。同時，部分黑客針對虛擬運營商推出的各類聯網認證系統進行一對一破解，如果轉售企業不及時升級，短則數小時，長則三四天便會破解企業身份識別系統。

5、虛擬運營商經驗不足

由于多數虛擬運營商為跨界開展移動轉售業務，前期試點期間對實名制問題認識不足，并且在2015年期間大肆沖用戶量，導致存量用戶中有大批虛假用戶，加之前期離網率高，碼號回收周期長等因素，虛擬運營商發展用戶急于心切，最終形成惡性循環，對待實名制落實方面甚為消極，以為可以蒙混過關。但是在監管部門嚴查之時，前期問題短期內難以改觀，只能寄希望于新增用戶能夠百分百實名入網。