四類可用于政務決策的數據

 

信息技術的高速發展，使政府利用海量數據進行公共決策、企業等社會主體充分挖掘大數據經濟社會價值進行經濟決策成為可能。中央政府層面近年頒布《關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》《關于組織實施促進大數據發展重大工程的通知》《大數據產業發展規劃(2016-2020年)》《推動企業上云實施指南(2018-2020年)》等一系列重要文件，創造了我國大數據開放與共享、數據流通與交易、應用大數據保障和改善民生、促進相關產業發展的基本政策格局。

 

但是，當前，我國的政務大數據管理尚處在初期階段，存在著法律規范、部門壁壘、供給與需求脫節等結構性問題挑戰。政府系統的數據整合程度和利用水平——相比于巨型企業和社會組織——尚待提高。而在多元主體的數據權益訴求之間，也存在著一些矛盾，如何可能借助數據管理機制的創新，指引多元主體共同參與政務大數據建設，是需要探討的迫切問題。

 

在眼下各地政府應對疫情防控的舉措中，可以發現，無論在疫情預警還是之后的醫療物資供應，近年來各地大力投入建設的大數據中心、云計算中心、智慧城市系統等基礎設施，發揮的作用尚不明顯。如何通過大數據的開放共享，真正實現新信息通信技術促進信息流動的效用，已經成為各方關注點。

 

事實上，可用于政務決策的數據的主要來源有四類：第一類是各個部門和機構履行法定職能過程中形成的數據，稱之為“業務數據”，指業務辦理過程中采集和產生的數據；第二類是民意社情數據，指的是政府部門對社會企業個人對象進行統計調查獲得的數據；第三類是環境數據，即通過物理設備采集獲得的氣象、環境、影像等數據。除此三類之外，以分散形態存在于社會主體掌握中的數據也日益突顯其重要性。尤其是近年來，社會資本投入成立了大批科研機構、企業研究院、數據開發組織等，掌握著大量與政府公共決策有關的海量數據。這類數據可稱為“分散性公共數據”，政府可以通過政府采購或者合作開發等多種方式，獲得其使用權，用于公共決策的需要。四類數據在結構化程度、應用范圍上都存在著差異，而且由于數據的適時性特征，當前收集的數據未必能應用于眼下的緊急決策。

 

數據管理需要開放共享的有效機制

 

近日，著名經濟學家許成鋼教授非常正確地指出：“電商的大數據當然有巨大的幫助，雖然在應對突發事件時，這些數據對需求側的幫助很有限。在傳染病突發時，為需求側做的模型，其基礎是傳染病模型，電商們沒有傳染病的模型，信息不流通情況下，更沒有突發病的數據，他們只有通常意義上的消費者的數據。而這些數據只在合并到傳染病模型里的經濟模型里才有幫助。電商的大數據真正有幫助的地方在供給側，這是可以有巨大幫助的方面。中國輕工業基本都是民企，在電商那邊，這些數據相當完整。當需要動員社會力量救災的時候，國家采購是核心部分，國家采購應該努力跟電商合作，跟電商平臺合作，這是可以大大幫助政府采購的機制。”

 

從制度建設著眼，這里的關鍵是在政府數據與包括電商在內的社會主體數據之間建立一種開放共享的有效機制，形成一個激勵相容、利益共享的機制體系，使各個主體既有積極性挖掘、收集數據，又能打通數據壁壘，實現大數據能便利地為決策者使用、亦不至于遏制經營者和社會組織的主動行為，真正促進信息的流動。

 

首先，所謂大數據，就是海量的多個主體在多個操作步驟中疊加形成的，有些數據，不宜賦予任何單個主體(無論是私人或是公共主體)排他性的財產權益。本文提出一個“大數據全民共有”的模糊產權觀念，強調通過數據管理機制上的創新，保證不同主體都能從大數據的開放共享中獲益。公共管理學研究揭示，綜合運用法律手段、行政管理手段和市場化機制，能夠創造出多元主體共同參與公共治理的格局。政務大數據開放涉及到中央、地方、不同部門、其他公共機構、普通公民、企業、其他社會團體等多元主體的利益，因此，正需要建立責任明晰和協同共享的數據管理機制，使不同主體既有依法依規實施開放的壓力，又有機會分享到大數據開放的效益，從而形成合力，共同推動政務大數據的可持續性開放與利用。

 

其次，在具體大數據管理機制的設計上，強調“激勵相容”。法律經濟學研究已經指出，產權不具有絕對性質，而是一個“權利束”，包括了占用、使用、收益等多項不同的權能，可以經過分解并賦予不同的主體，使他們在不干涉其他人享有其權益的條件下實現自身利益。在這個方面，美國著名法律家卡拉布雷西(Guido Calabresi)與梅拉梅德(A。 Douglas Melamed)在1972年合作發表文章，為進一步從事制度設計提供了有益的理論啟示。

 

簡單地說，卡拉布雷西等認為，可以從“賦權”(entitlement)的角度來討論權利保護問題。其一，法律判斷權利主體是否能自由交換某些權益。例如公民的人格尊嚴等權益不得進行自由交換。這部分權益通過“禁止交易規則”加以保護——放在大數據背景下，與個人隱私、國家秘密、公共安全緊密相關的數據同樣應受到“禁止交易規則”的保護；其二，更重要的是，在法律允許權利主體自由交換的權益中，可以通過“財產規則”和“責任規則”這兩種不同的法律保護方法分別予以保護，其法律效果在于：財產規則保護下的權益只能基于權利主體的同意而進行交換，責任規則保護下的權益則能在非經權利主體同意的情況下，通過給予他合理的補償而實施強制交換。他們的規則設計如右表所示：

 

此設計方案的優點在于：通過財產規則和責任規則的綜合運用，可以為不同特性的社會資源創設出具有不同保護力度的機制。(一)財產規則(即規則1和規則3)具有嚴格保護的功能，但不利于促進合作，因此適用于產權清晰、權屬明確、即使不借助社會化開發手段亦能獲得良好利用的社會資源；(二)責任規則的保護方法(即規則2和規則4)強調了權益的相對主義性質，對于社會效益較大的資源較為合適；(三)最重要的是，立法者可根據社會價值、公共利益等多種因素的綜合考慮，為不同社會資源制定不同的保護措施。

 

就政務大數據而言，對于政務數據中權屬爭議比較大或者社會效益比較顯著的部分，依據責任規則來設計保護措施，一方面能夠推進政務數據資源的流動和利用，實現數據的社會價值，另一方面也設置合理的補償手段彌補相關權益人的損失。而且，根據責任規則，雖然是有實施“強制交換”的可能性，但同時還允許被強制的主體有申訴的機會，并保障其能夠獲得適當補償。

 

具體規則設想

 

最后，大數據開放共享的具體規則可以設置為：

 

規則1:在一般情況下，政務數據資源所有權歸全民共有，政府根據公益的目的，免費向社會開放。對于經濟社會價值特別重大、開發利用技術要求較高的數據，也可以設定相應的條件，針對特定公眾或企業予以開放。基于定向開放的數據所開發出的產品，開發者(科研機構、企業或其他服務商)僅能基于投入的開發成本和有限收益定價。

 

規則2:公民、企業或其他社會團體認為某類政務數據資源具有較大社會效益和經濟效益，但政府不予開放，公民、企業或其他社會團體可以訴請上級政府或者法院要求政府予以開放。公民、企業或其他社會團體必須支付相應的對價：(1)如果是以盈利為目的的開發再利用，支付基于該數據產品市場效益的對價；(2)如果是以非盈利為目的的開發再利用，支付基于該數據生產成本而確定的價格。社會主體所支付的對價成為相關數據產品投入市場的基準價格。

 

規則3:公民、企業或其他社會團體在其日常運作過程中收集、開發的數據資源，對于政府履行公共管理職能僅有輔助性作用(即沒有直接作用)的，政府必須通過平等協商交易的方式獲取使用權。對公共管理職能有重大作用的分散性公共數據，政府可依法實施征用，但應該給予合理的補償。

 

規則4:公民、企業或其他社會團體在其日常運作過程中收集、開發的數據資源，對于政府履行公共管理職能有輔助性作用的，如果雙方協商交易不成，則政府可以訴求法院，通過支付基于開發成本加有限預價的價格，獲得這類數據的使用權。

 

通過四條規則的綜合運用，一方面，為政府、公民、企業和其他社會團體共享政務大數據的價值、實現各自的數據權益創造條件，另一方面，明晰多元主體在開放與共享中的責任，確保政務大數據的社會價值和可持續發展?？梢灶A期的是，保護不同主體共享政務數據開放效益，能夠為克服開放壁壘帶來的問題，而明晰不同主體的開放責任，能為推動和監督政務數據的持續開放創建制度條件。