一、我國大數(shù)據(jù)治理發(fā)展現(xiàn)狀分析
(一)大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展環(huán)境日益完善
據(jù)統(tǒng)計，政府掌握著社會上80%的信息資源。有鑒于此，從政府數(shù)據(jù)出發(fā)，審視大數(shù)據(jù)治理的歷史變遷更具有一般性意義。在我國，政府大數(shù)據(jù)治理起步于20世紀90年代，基本與國家的電子政務建設與發(fā)展同步進行。20年來，為強化國家各級政務部門大數(shù)據(jù)治理，國家電子政務主管部門和相關業(yè)務部門相繼出臺了多項大數(shù)據(jù)治理政策文件，圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡建設、信息共享、業(yè)務應用、安全保密、標準規(guī)范、法律法規(guī)和績效考核等領域做了全方位任務分解和實施部署(參見表1)。
表1 大數(shù)據(jù)治理相關政策對比分析
毋庸置疑，20多年來，中辦、國辦、國家發(fā)展與改革委、工信部、原國信辦等相關部門經(jīng)過不懈努力，逐步明確了大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展方向、重點領域、推進思路、組織體系、工作機制和保障措施，為大數(shù)據(jù)治理健康發(fā)展提供了強有力的制度保障，使我國大數(shù)據(jù)治理發(fā)展環(huán)境和領域生態(tài)得到持續(xù)改善，對發(fā)揮信息化建設效能起到了關鍵作用。近些年來國家在大數(shù)據(jù)治理方面的重點聚焦在網(wǎng)絡基礎設施、安全保密、業(yè)務應用和信息共享，開放數(shù)據(jù)的歷史任務亦提上日程，國發(fā)〔2015〕40號、國發(fā)〔2015〕50號和發(fā)改高技〔2017〕1449號分別做了相關要求。
(二)大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展共識已經(jīng)形成
大數(shù)據(jù)是新一輪信息技術(shù)革命與經(jīng)濟社會發(fā)展融合的產(chǎn)物，深深地充斥了人類經(jīng)濟社會的許多角落，其與云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)相結(jié)合，正在迅疾并日益深刻地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。界內(nèi)對大數(shù)據(jù)的作用、地位、意義等認識不斷深化和拓展，在全球信息化快速發(fā)展的大背景下，數(shù)據(jù)作為國家基礎性戰(zhàn)略資源的重要地位已得到社會普遍認可。國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》國發(fā)〔2015〕50號深刻認識到大數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費活動以及經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響，數(shù)據(jù)作為基礎性資源、重要生產(chǎn)要素和新生創(chuàng)新動力的作用日益彰顯。
首先，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的新引擎。囯家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，推動了大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算與各行業(yè)、各領域深度融合和數(shù)字資源開發(fā)，大數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)流引領技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，深刻影響著社會分工協(xié)作的組織模式，在企業(yè)的決策、生產(chǎn)、營銷、渠道物流等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮的支撐作用已經(jīng)得以顯現(xiàn)。大數(shù)據(jù)將創(chuàng)新作為強勁新引擎，加速轉(zhuǎn)化新技術(shù)、新成果，選擇發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為經(jīng)濟穩(wěn)增長積蓄新動能，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，新興產(chǎn)業(yè)要素不斷集聚，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不斷提升，新興產(chǎn)業(yè)龍頭快速發(fā)展。深化大數(shù)據(jù)應用已成為維護穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的內(nèi)在需要。
其次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成社會變革的新動力。作為21世紀的"鉆石礦"，大數(shù)據(jù)帶來的社會變革是小數(shù)據(jù)無法比擬的，大數(shù)據(jù)已被認為是社會第四生產(chǎn)要素，深刻改變著社會發(fā)展格局，是驅(qū)動社會變革和創(chuàng)新的新動力。大數(shù)據(jù)時代的社會運行特點及規(guī)律體現(xiàn)在兩個方面。一是萬物皆可數(shù)據(jù)化。2011年，麥肯錫公司對全世界大數(shù)據(jù)的分布作了一個研究和統(tǒng)計，中國2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250PB，歐洲約為2000PB，美國約為3500PB。物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)的重要來源。目前，eBay的分析平臺每天處理的數(shù)據(jù)量高達100PB，超過了納斯達克交易所每天的數(shù)據(jù)處理量。二是社會運行機理的可模擬化。全量數(shù)據(jù)突破了傳統(tǒng)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)收集"只見樹木不見森林"的局限，為社會發(fā)展軌跡和演化規(guī)律進行精準模擬和對未來發(fā)展走勢作出科學預測。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在智慧城市、應急管理、輿情監(jiān)測、社會治理等方面開展了深入應用。
再次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理的新支撐。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在"智能化"地重新塑造著政府治理模式，被認為是繼互聯(lián)網(wǎng)革命之后又一次技術(shù)革命和政府治理現(xiàn)代化的重要推動力量。技術(shù)變革既可以帶給政府治理手段的創(chuàng)新，也可能推動治理機制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式彌。大數(shù)據(jù)重塑著整體政府的運作機制。整體性治理模式(holistic governance)是在對新公共管理批評基礎上發(fā)展起來的。大數(shù)據(jù)已經(jīng)對政府的決策機制、治理模式和工作方式均產(chǎn)生了深刻的影響，有助于打破政府信息孤島和業(yè)務藩籬，打造縱橫貫通、上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)同的整體性治理大格局。建設服務型政府也不能缺少大數(shù)據(jù)的支撐，其大幅提升政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量和效益，重塑公眾對對政府的信任，避免政府陷入"塔西佗陷阱"。
(三)大數(shù)據(jù)治理推進路徑日益清晰
首先，國家層面強化頂層設計。大數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為國家意志，黨中央國務院注重大數(shù)據(jù)治理體系的前后銜接性，打出一系列組合拳，把大數(shù)據(jù)上升至國家戰(zhàn)略，與行業(yè)發(fā)展深度融合，大數(shù)據(jù)治理模式、機制、體系和生態(tài)初步形成(參見表2)。
表2國家層面有關大數(shù)據(jù)治理相關文件部署
其次，各地區(qū)各部門注重協(xié)同推進大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在近年如雨后春筍般涌現(xiàn)。2014年2月廣東省大數(shù)據(jù)管理局成立，拉開了全國大數(shù)據(jù)局成立的帷幕，截至2017年6月中衛(wèi)市云計算和大數(shù)據(jù)發(fā)展服務局設立，全國已經(jīng)成立12家大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。從級別上看，主要分為正廳級(如貴州省大數(shù)據(jù)管理局)、副廳級(如蘭州市大數(shù)據(jù)管理局)、正處級(如銀川市大數(shù)據(jù)管理服務局，全國第一家省會城市成立)和副處級。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主要職能主要定位在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、相關地方性法規(guī)、規(guī)章草案、地方性行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標準等方面。此外，大數(shù)據(jù)治理需要發(fā)展規(guī)劃的有力保障。2015年是大數(shù)據(jù)政策頂層設計年，2016年是大數(shù)據(jù)政策部署細化部署年，2017年是大數(shù)據(jù)政策落地年。國務院部門和地方政府出臺了一系列建設方案、指導意見、發(fā)展規(guī)劃、行動計劃等行業(yè)和地方政策有力推進著國家文件部署落地實施(參見表3)。
表3部分國務院部門和地方出臺的行業(yè)政策(示例)
加快大數(shù)據(jù)與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合的步伐是大數(shù)據(jù)治理的重要環(huán)節(jié)。我國的大數(shù)據(jù)發(fā)展勢頭迅猛，正加速融入經(jīng)濟社會各個領域。國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)加快推進，2015年9月，貴州啟動全國首個大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設工作。跨區(qū)域類綜試區(qū)(京津冀、珠江三角洲)，區(qū)域示范類綜試區(qū)(上海、河南、重慶、沈陽)，大數(shù)據(jù)基礎設施統(tǒng)籌發(fā)展類綜試區(qū)(內(nèi)蒙古)建設成效顯著，京津冀三地將在"十三五"期間共建大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)。很顯然，這些舉措將為有效打破數(shù)據(jù)資源壁壘、強化基礎設施統(tǒng)籌，推動相關制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提升政府治理能力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。
二、影響我國大數(shù)據(jù)治理的瓶頸障礙
大數(shù)據(jù)時代的到來為推動信息共享、部門協(xié)同、社會治理、科學決策提供了千載難逢的發(fā)展機遇，但同時也會遇到許多新的問題與挑戰(zhàn)，阻礙了我國經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理模式的轉(zhuǎn)型升級。
(一)思維困境
所謂大數(shù)據(jù)思維，就是一切以數(shù)據(jù)為中心的思維模式，即從大數(shù)據(jù)出發(fā)研究問題，從海量數(shù)據(jù)中剖析問題、理解問題、解決問題，用數(shù)據(jù)來管理經(jīng)濟社會活動，用數(shù)據(jù)來進行科學決策。大數(shù)據(jù)思維是這個時代對每一個人、每一個組織機構(gòu)提出的要求。正如美國諺語所言，"除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)來說話"。數(shù)據(jù)是科學的度量，人們不能漠視數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)治理的前提是樹立正確的大數(shù)據(jù)觀。但由于受傳統(tǒng)管理行為、思想觀念、行為模式的影響，人們對大數(shù)據(jù)的思維認識仍存在許多誤區(qū)，亟需一一厘清。
首先，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源，奧巴馬政府甚至將大數(shù)據(jù)定義為"未來的新石油"，是21世紀人類最寶貴的財富，由此可見大數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源的重要性。其次，大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)和方法，有人將它稱為繼實驗科學、理論科學和計算科學之后的第四種科學研究模式。早在1980年，著名未來學家阿爾文·托夫勒(Alvin Toffler)便在《第三次浪潮》一書中，熱情地將大數(shù)據(jù)贊頌為"第三次浪的華彩樂章"。再次，大數(shù)據(jù)是一門新興科學。如經(jīng)濟學、政治學、社會學、信息學一樣，大數(shù)據(jù)也是一門基礎學科。雖然在科學研究方面，大數(shù)據(jù)還沒有形成嚴密的理論基礎和邏輯體系，但是，作為一門萌芽學科，大數(shù)據(jù)正在從應用實踐領域逐步形成自身的范式、理論、方法和標準。此外，中國科學院院士李國杰等指出，大數(shù)據(jù)科學作為一個橫跨信息科學、社會科學、網(wǎng)絡科學、系統(tǒng)科學、心理學、經(jīng)濟學等諸多領域的新興交叉學科方向正在逐步形成。
由此，從統(tǒng)計學角度而言，大數(shù)據(jù)對抽樣方式造成了巨大沖擊，傳統(tǒng)的研究模式已經(jīng)難以為繼，比如公眾對政府統(tǒng)計部門公布的物價指數(shù)和基尼系數(shù)引發(fā)的懷疑正如舍恩伯格和肯尼思·庫克耶所言，隨機采樣方法具有與生倶來的缺陷：一是采樣的隨機性實現(xiàn)難度大，二是不適用考察子類別情況，三是采樣忽略了細節(jié)考察，四是調(diào)查結(jié)果缺乏延展性，五是難以用于奇異值分析。從信息技術(shù)角度來看，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘方法已不再適應日新月異的數(shù)據(jù)環(huán)境，數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析以及可視化等諸多方面捉襟見肘，由此需要設計適合大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)倉庫架構(gòu)。從思維邏輯審視，大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)的因果關系帶來了顛覆性的挑戰(zhàn)。統(tǒng)計學家納特·西爾弗在其《信號和噪聲》中認為：大數(shù)據(jù)中大多數(shù)都是不相干的噪音。除非有很好的技術(shù)信息進行過濾和處理，否則將惹上麻煩。舍恩伯格等在《大數(shù)據(jù)時代》一書中指出，沒有必要非得知道現(xiàn)象背后的原因，而是要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲。他們認為，相關關系能夠幫助我們更好地了解這個世界。該作者甚至大膽預言，大數(shù)據(jù)的核心將會是基于相關關系分析法上的預測，進而提出"大數(shù)據(jù)三原則"：要全體不要抽樣，要效率不要絕對精確，要相關不要因果。
(二)管理困境
傳統(tǒng)管理模式和組織架構(gòu)給跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享帶來了實際困難，這是大數(shù)據(jù)治理面臨的最大挑戰(zhàn)。當前，80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府部門，應該說，撬動政府數(shù)據(jù)治理是發(fā)揮數(shù)據(jù)效力的關鍵。遺憾的是，長期以來，我國政府組織架構(gòu)是中央-省-地-縣-鄉(xiāng)五級，加上一些副省級城市，行政層級長達六級，造成了政府各職能部門垂直互動難，中間經(jīng)過層級越多，信息傳遞速度越慢，信息被過濾和扭曲的可能性就越大。此外，我國目前尚未對信息資源的歸屬、采集、整合、開發(fā)、利用等權(quán)、責、利做出制度化安排，信息資源部門化，部門資源利益化現(xiàn)象普遍存在，給數(shù)據(jù)資源的共享協(xié)同架設了難以逾越的屏障，加劇了信息資源分割和壟斷，阻礙了政府信息資源有效整合和綜合應用。囯家電子政務內(nèi)網(wǎng)尚未完全建成。國家電子政務外網(wǎng)省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道覆蓋率分別達到100%、94.3%、83.5%和33.6%，現(xiàn)有外網(wǎng)承載各級政務部門的社會管理和公共服務業(yè)務系統(tǒng)較少，僅包括國家應急平臺系統(tǒng)、監(jiān)察部糾風業(yè)務系統(tǒng)等10個部委的12項業(yè)務應用系統(tǒng)。此外，由于歷史原因，大量業(yè)務專網(wǎng)廣泛存在且互相隔離，中央的38個部門的80多個政務專網(wǎng)中，橫向交互率僅有0.1%，基本上都是信息孤島。我國目前電子政務網(wǎng)絡內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)"三網(wǎng)并存"的格局給跨網(wǎng)的信息資源共享和數(shù)據(jù)開放設置了天然屏障。
數(shù)據(jù)開放給大數(shù)據(jù)治理提出了新挑戰(zhàn)。如果沒有信息的開放，大數(shù)據(jù)將是無源之水。《中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告》顯示，截止2017年6月，全國19個地方政府推出數(shù)據(jù)開放平臺。表3從國家部委、省、市、縣四個維度，對我國政府數(shù)據(jù)開放進展情況進行比較分析。
表4我國數(shù)據(jù)開放存在的問題統(tǒng)計
注：以上數(shù)據(jù)截止時間為2017年9月7日。
表4表明，雖然數(shù)據(jù)開放目前已經(jīng)取得了一定進展，但中央層面，缺乏國家級統(tǒng)一開放平臺，中央部門數(shù)據(jù)開放步履維艱。地方層面，很多地方已開始數(shù)據(jù)開放的嘗試，但總體而言開放深度和廣度均有限，社會關注度較低，格式大多單一，僅南海區(qū)采用XLS等6種格式。整體來看，可機讀性較差，開放授權(quán)程度較低，更新周期大多數(shù)未公布，數(shù)據(jù)鮮活性得不到有效保證。此外，關于大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)出臺進展緩慢。到目前為止，除貴陽已于2017年4月頒布全國首部政府數(shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)外，其他地區(qū)尚無公開報道。
(三)法治困境
法治思維是倡導理性之治、動態(tài)之治和合法之治的思維，是數(shù)據(jù)治理順利推進的有力保障。我國政府數(shù)據(jù)共享、信息公開和數(shù)據(jù)開放等方面的法律法規(guī)長期滯后。我國于2005年和2007年先后頒布《中華人民共和國電子簽名法》《中華人民共和國政府信息公開條例》，對推動政府部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同起到了一定推動作用，但電子印章、電子證照、數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬、數(shù)據(jù)交易等相關法律法規(guī)尚未出臺，阻礙了數(shù)據(jù)在部門間的互信互認互通，影響了垮部門、跨層級、跨區(qū)域業(yè)務開展。主要表現(xiàn)在以下三個方面。
一是大數(shù)據(jù)一致性和權(quán)威性得不到有效保證，劣質(zhì)數(shù)據(jù)的存在直接降低了數(shù)據(jù)質(zhì)量，影響了數(shù)據(jù)的可用性，乃至誘發(fā)了錯誤的決策與判斷。大數(shù)據(jù)一般來自多源頭，而且往往以動態(tài)數(shù)據(jù)流的形式產(chǎn)生，大數(shù)據(jù)的多源性導致了不同源頭的數(shù)據(jù)中存在相同的數(shù)據(jù)。相關政府部門與行政相對人之間的業(yè)務數(shù)據(jù)不能實時同步于其他政府部門，而且需要行政相對人重復提交企業(yè)基礎信息，一個企業(yè)法人的信息多處存儲，而這些數(shù)據(jù)變更信息往往難以做到同步，造成信息不對稱、數(shù)據(jù)不一致，嚴重影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量。比如，企業(yè)在工商部門注冊后，既沒去組織機構(gòu)代碼機構(gòu)領取組織機構(gòu)代碼證，也未領取稅務部門登記證就開張營業(yè)，組織機構(gòu)代碼中心和稅務部門就無法知曉這些企業(yè)的存在。2002年，國信辦選擇北京、杭州、深圳和青島開展企業(yè)基礎信息共享試點，意外發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)存在偷稅漏稅現(xiàn)象，分別達到了17648、11718、8472、50000戶。
二是數(shù)據(jù)歸屬和權(quán)益分配不清。數(shù)據(jù)具有資產(chǎn)的屬性，國內(nèi)外相關政策均賦予數(shù)據(jù)該屬性。公共信息資源應歸全民所有，從財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)來看，用戶享有個人數(shù)據(jù)的所有權(quán);從投入成本來看，企業(yè)對于去隱私后的數(shù)據(jù)集享有所有權(quán)。我國目前數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬面臨的兩大困難是數(shù)據(jù)歸屬單位不清、缺乏完善的個人信息保護法律體系。
三是立法不完善。《信息公開條例》沒有涉及到跨部門的信息公開范疇，信息公開條例例外邊界劃分不清。雖然信息公開條例以公開為原則，以不公開為例外，但很多事項由于其特殊性和重要性，如何劃分公開邊界需要進一步厘清。對數(shù)據(jù)開放而言，《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》提出了數(shù)據(jù)開放的具體任務，但從各部門目前進展來看，由于缺乏剛性約束，政府數(shù)據(jù)開放仍然步履維艱。
三、大數(shù)據(jù)治理的境外經(jīng)驗
(一)倡導法律先行
大數(shù)據(jù)治理的基本前提是強有力的法律保障。以共享開放為例，信息在立法上的自由是共享開放政府數(shù)據(jù)的關鍵。目前聯(lián)合國和其他區(qū)域組織在內(nèi)的多邊體系都通過一系列國家條款、國家公約或其他法律的形式來強調(diào)信息權(quán)利，已有93個成員國在本國法律中以特定立法強調(diào)數(shù)據(jù)治理的重要性，有35個國家在國家憲法中涉及了"信息自由法"章節(jié)，有24個國家有相關的立法草案。本文以G8國家為例，分析發(fā)達國家有關大數(shù)據(jù)治理的相關戰(zhàn)略規(guī)劃、行動剛要、信息化基礎、法律法規(guī)和組織體制等具體實施情況。
表5 G8 國家大數(shù)據(jù)治理的相關政策
由表5可知，G8國家數(shù)據(jù)治理的基礎較好，電子政務排名全球排名比較靠前，在治理過程中都非常注重法律法規(guī)和國家戰(zhàn)略的保障和引領作用，相關法律多數(shù)聚焦于保護公民隱私和信息公開。從國家戰(zhàn)略角度審視，大多關注通過數(shù)據(jù)治理，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)在國家治理、公共服務、社會管理中的作用，提升公眾參與度和政府透明度，提高政府在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)。此外，G8所有國家都設有專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責國家數(shù)據(jù)治理相關溝通指導協(xié)調(diào)工作。
(二)注重共享開放
發(fā)達國家信息化建設起步早，政府數(shù)據(jù)潛在的重大價值已經(jīng)得到廣泛認可。美國聯(lián)邦政府提出，數(shù)據(jù)是一項有價值的國家資本，應對公眾開放，而不是把其禁錮在政府體制內(nèi)。英國將政府數(shù)據(jù)比作21世紀新的原材料，是難以想象的資源，大數(shù)據(jù)是未來有待開發(fā)的新服務和新產(chǎn)品。歐盟則將政府數(shù)據(jù)視作能夠帶來巨大經(jīng)濟社會效益的金礦。從發(fā)展歷程來看，國外數(shù)據(jù)共享開放可分為三個階段。一是被動共享開放階段(1960-2009年)，二是主動共享開放階段(2009-2011年)，三是挖掘數(shù)據(jù)價值階段(2011年至今)。目前，已有130個聯(lián)合國成員國在政府開支方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，在教育、衛(wèi)生、勞動力、環(huán)境、社會福利等領域?qū)崿F(xiàn)共享的囯家數(shù)量分別是115個、109個、107個、106個、94個調(diào)查結(jié)果還顯示，共享政府開支數(shù)據(jù)是聯(lián)合國成員國最常見的信息公開行為，在193個聯(lián)合國成員國中，有97個國家開放了有關弱勢群體的數(shù)據(jù)。
2013年6月，八國集團首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯承諾，在2013年年底前，制定開放數(shù)據(jù)行動方案，最遲在2015年末按照憲章和技術(shù)附件要求來進一步向公眾開放可機讀的政府數(shù)據(jù)。
(三)強化質(zhì)量管理
世界各國(地區(qū))普遍注重通過門戶網(wǎng)站提高數(shù)據(jù)的可用程度。某咨詢公司對全球23個國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)開放門戶進行了調(diào)查，并對數(shù)據(jù)門戶的可用性和數(shù)據(jù)可用性兩個層次進行了深入分析(參見圖1)。
數(shù)據(jù)來源：Capgemini Consulting Analysis
圖1 數(shù)據(jù)門戶及數(shù)據(jù)可用性分布
在圖1中，圖例的大小代表了政府的支持度。整體而言，奧地利、愛沙尼亞、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋和摩洛哥等5個國家發(fā)展程度較低，屬于創(chuàng)始者層次;新加坡、丹麥、意大利、新西蘭、挪威、香港、愛爾蘭、加納、肯尼亞、西班牙、比利時、智利、摩爾多瓦等13個國家(地區(qū))屬于追隨者層次;美國、英囯、法囯、加拿大、澳大利亞等5個發(fā)達國家屬于創(chuàng)新者，在開放數(shù)據(jù)的可用性較高。
此外，數(shù)據(jù)創(chuàng)新組織(the Center for Data Innovation)對G8數(shù)據(jù)開放情況進行了深入調(diào)查，并對他們在G8數(shù)據(jù)開放憲章提出的開放五原則進行對應得分(每項原則最高得20分，參見圖2)結(jié)果顯示，G8數(shù)據(jù)開放情況差異性較大，但從數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量方面來看，各國重視程度普遍較高。
圖2 G8數(shù)據(jù)開放情況對比
信息的效用、質(zhì)量與獲取的便捷性取決于數(shù)據(jù)的發(fā)布形式。世界各國在數(shù)據(jù)開放方面普遍提供了多種數(shù)據(jù)格式。以美國為例，2009年5月data.gov網(wǎng)站正式上線，標志著美國政府數(shù)據(jù)開放實踐正式拉開帷幕。截至2014年2月10日，data.gov網(wǎng)站上共開放了88137個數(shù)據(jù)集，349個應用程序，140個移動應用，參與的部門達到175個。此外，美囯還有40個州、44個縣市建立了單獨的數(shù)據(jù)門戶。從數(shù)據(jù)開放格式看，各國開放的數(shù)據(jù)集以CSV、HTML、XLS、NII、PDF等一種或多種格式出現(xiàn)。美國數(shù)據(jù)開放提供數(shù)據(jù)格式多達46種，其中應用最廣的格式是HTML、ZIP和XML，數(shù)據(jù)集分別高達20775個、12517個和11992個。2012年5月，美國出臺《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，將政府開放數(shù)據(jù)作為電子政府發(fā)展的支撐，確保數(shù)據(jù)處于"開放和機器可讀(open and machine-readable)"的默認狀態(tài)，民眾可隨時隨地獲取政府提供的數(shù)據(jù)和服務。2013年5月，時任總統(tǒng)奧巴馬簽署《政府信息公開和機器可讀行政命令》，將機器可讀列為數(shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容。此外，全球有86個國家的數(shù)據(jù)能夠通過電腦處理，56個國家以非專有數(shù)據(jù)發(fā)布，24個國家提供應用程序編程接口，11個國家發(fā)布的數(shù)據(jù)需要利用萬維網(wǎng)標記與查詢語言，如RDF和SPARQL。
四、我國大數(shù)據(jù)治理的治理機制與相應對策
縱觀全球，大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為各主要國家的基礎性戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素。大數(shù)據(jù)是工業(yè)社會的"自由"資源，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動權(quán)。面對多元、異構(gòu)、海量、動態(tài)的大數(shù)據(jù)，必須逐漸實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略化、政策性、智慧型管理，快速挖掘獲得高價值信息，提高領導決策能力、社會管理能力和公共服務能力，實現(xiàn)政府治理理念、架構(gòu)、模式、內(nèi)容、手段的轉(zhuǎn)型升級。
(一)構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理價值模型
Colin Wood認為，大數(shù)據(jù)治理將成為公共部門未來的前沿問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展和廣泛應用，信息公開、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放已經(jīng)在全球范圍得到蓬勃開展，對大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)治理提出了新的要求，同時也已經(jīng)成為數(shù)據(jù)治理的應有之義，基于此，我們提出了在數(shù)據(jù)管理基礎上構(gòu)建了大數(shù)據(jù)治理的價值模型(參見圖3)。
圖3數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關聯(lián)模型
發(fā)展的觀點和聯(lián)系的觀點是馬克思唯物辯證法的兩個總特征，從數(shù)據(jù)管理發(fā)展到大數(shù)據(jù)治理，亦必須基于歷史的、邏輯的、演變的觀點來審視。筆者認為，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理主要是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理為核心，對數(shù)據(jù)進行采集、匯聚、清洗、分類、組織、編碼、存儲、檢索和維護，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，以達到數(shù)據(jù)質(zhì)量最優(yōu)化為最終目標。大數(shù)據(jù)治理則吸收了治理的思維理念，除了需要數(shù)據(jù)管理的基本支撐外，更側(cè)重體制機制的變革、組織行為的轉(zhuǎn)型和強有力的法律法規(guī)保障，推動數(shù)據(jù)共享，促進數(shù)據(jù)公開，強化數(shù)據(jù)整合利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)潛在價值，為推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務、優(yōu)化科學決策提供及時、權(quán)威、完整、準確的數(shù)據(jù)支撐。
為更清晰描述數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關聯(lián)和區(qū)別，作者根據(jù)大數(shù)據(jù)治理當前發(fā)展形勢和任務要求，進行了補充完善以便使讀者能夠?qū)烧哌M行更進一步區(qū)分。
數(shù)據(jù)治理與大數(shù)據(jù)管理區(qū)分度
注：圖中標志具體意義為相關比較項的難度或復雜度：高 H，中 M，低 L
與數(shù)據(jù)管理相比，大數(shù)據(jù)治理的范圍更加廣泛，既涵蓋傳統(tǒng)的業(yè)務數(shù)據(jù)，也包括大量的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)類型而言，既包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也包括非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)(即無法通過二維表結(jié)構(gòu)來表達的數(shù)據(jù)，包括視頻、音頻、圖片、圖像、文檔、文本等形式)。從數(shù)據(jù)安全的視角來看，在互聯(lián)網(wǎng)的開放環(huán)境下，如何有效保障國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私(比如公眾的通話記錄和網(wǎng)絡訪問記錄)，是大數(shù)據(jù)治理必須直面和破解的重大挑戰(zhàn)。此外，垮部門、跨區(qū)域、跨層級、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享和交換，客觀上要求必須落實國家信息安全等級保護制度要求，加強數(shù)據(jù)安全管理，完善信息共享、業(yè)務協(xié)同的互聯(lián)互認、身份認證和授權(quán)管理機制。
(二)構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理機制框架
科學順暢高效的大數(shù)據(jù)治理機制是實現(xiàn)上述目標的重要保證。筆者在近年對有關部門決策咨詢、實地調(diào)研、綜合分析基礎上，整理提煉出大數(shù)據(jù)治理的框架架構(gòu)(參見圖4)。
圖4大數(shù)據(jù)治理的框架結(jié)構(gòu)
1.信息擴張機制
信息擴張機制是大數(shù)據(jù)由部門內(nèi)部應用逐漸實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的信息共享和業(yè)務協(xié)同以及對社會公眾的數(shù)據(jù)開放。其中涵蓋兩層含義，其一是在共享和開放層面，數(shù)據(jù)能否共享和開放，涉及到數(shù)據(jù)的開放性、法律邊界、數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)等問題，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)由部門內(nèi)部共享(包括無條件共享、有條件共享、不予共享等三種形態(tài))到對社會開放的歷史過程;其二是在原始數(shù)據(jù)利用層面，實現(xiàn)由信息公開向數(shù)據(jù)開放的歷史性跨越，實現(xiàn)政府部門大數(shù)據(jù)的增值利用。從歷史演化角度看，大數(shù)據(jù)治理過程經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：20世紀以前(萌芽階段)、20世紀(發(fā)展階段)、21世紀(成熟階段)。從實踐的深度和應用效能來看，進入21世紀以來，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理中的應用更為凸顯，尤其是以信息公開、數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)匯聚、整合利用為特征的四個發(fā)展階段對挖掘大數(shù)據(jù)潛在價值，提升部門協(xié)同治理水平和大數(shù)據(jù)市場化開發(fā)能力奠定了重要基礎。在此過程中，信息擴張機制應該且一定能發(fā)揮重要的保障作用。
2.市場拉動機制
市場拉動機制是大數(shù)據(jù)由靜態(tài)存儲逐步實現(xiàn)市場化動態(tài)應用的過程。現(xiàn)代管理學之父德魯克認為，預測未來最好的方法，就是去創(chuàng)造未來。大數(shù)據(jù)就是預測未來、創(chuàng)造未來的重要引擎。在經(jīng)濟學情境下，市場拉動機制也就是把對社會而言具有稀缺性特征的大數(shù)據(jù)尤其是政府大數(shù)據(jù)，通過全部公開、部分公開、應用公開等不同方式合理分配到社會領域中，建立市場化開發(fā)和應用機制，重點開發(fā)行業(yè)創(chuàng)新應用，挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)，催生大數(shù)據(jù)發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為政府和社會公眾提供可定制化的信息和數(shù)據(jù)服務以及創(chuàng)新紅利，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的價值最大化。目前，我國在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用方面已具備一定基礎，擁有市場優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿ΑＭㄟ^市場拉動機制，是大數(shù)據(jù)成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力、重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇和提升政府治理能力的新途徑，創(chuàng)新社會管理和服務模式，提高信息化條件下社會治理能力和公共服務水平。
3.政府公信機制
政府公信機制是通過信息公開、信息共享、數(shù)據(jù)開放等方式，實現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督等信息的有序匯聚和數(shù)據(jù)開放，支撐跨部門協(xié)同、領導決策和社會化利用，支撐實現(xiàn)整體政府、法治政府、開放政府、智慧政府和服務型政府建設，不斷提高政府的決策能力、履職水平和透明化程度，從而提升政府公信力。實現(xiàn)該目標有三個基本要求。一是加大行政審批、行政處罰、市場監(jiān)管等相關信息公開和數(shù)據(jù)開放。二是提升數(shù)據(jù)使用價值，激發(fā)群眾參與管理的主觀能動性和積極性。"天下多忌諱而民彌貧"。只有把束縛老百姓參與政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用手腳的繩索都解開了，才能真正發(fā)揮13億人的聰明才智和創(chuàng)造力。三是充分提升政策透明度，讓群眾看得見，看得懂，能切身感受到政府大數(shù)據(jù)帶來的實惠和便利。
4.績效評價機制
績效評價機制是大數(shù)據(jù)治理的重要抓手，創(chuàng)新電子監(jiān)察力度強化政府內(nèi)部監(jiān)督督查信息化手段，充分發(fā)揮社會公眾外部評價作用，建立內(nèi)外監(jiān)督評價雙軸驅(qū)動長效機制。前者著重從信息公開、數(shù)據(jù)共享開放廣度和深度開展督查，后者著力從社會和公眾體驗程度和領導決策支撐能力方面來科學制定評價指標體系和評價方法。建立健全"第三方評估"的模式，委托專業(yè)評估機構(gòu)，對數(shù)據(jù)開放信息共享政策落實情況進行評估，倒逼提升大數(shù)據(jù)治理成效。采用第三方評估手段組織開展大數(shù)據(jù)共享、開放、匯聚、整合、應用的星級評估評價，以評價考核為手段倒逼各地區(qū)各部門不斷提升大數(shù)據(jù)治理質(zhì)量。
5.法律保障機制
數(shù)據(jù)開放、信息公開、個人隱私保護等重要領域，均離不開完善的法律保障。大數(shù)據(jù)治理過程中，法律保障機制主要包括三個方面。一是通過法律形式，確定大數(shù)據(jù)資源權(quán)益歸屬，即采集權(quán)、所有權(quán)、知情權(quán)、保存權(quán)、使用權(quán)。《經(jīng)濟學家》雜志數(shù)據(jù)編輯肯尼思·丘基爾認為，個人、企業(yè)、政府都可以是數(shù)據(jù)擁有者。厘清大數(shù)據(jù)資源的責權(quán)利是數(shù)據(jù)治理的重要前提。二是積極研究數(shù)據(jù)共享開放等方面制度，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、共享、開放的規(guī)范管理，促進政府數(shù)據(jù)在風險可控原則下最大程度開放。三是數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護。面對曰益開放的互聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)保護以及個人隱私權(quán)成了每個公民在大數(shù)據(jù)時代的新權(quán)益，而這些權(quán)益的濫用和侵害也勢必帶來新的倫理危機。如何依法依規(guī)加強對數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為的管理和懲戒，也是大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在需求。
五、總結(jié)與進一步思考
大數(shù)據(jù)治理是大數(shù)據(jù)、"互聯(lián)網(wǎng)+"情境下等所孕育的新命題，大數(shù)據(jù)治理困境的現(xiàn)實演繹促使人們進一步思考和理解大數(shù)據(jù)治理與政府治理日益融合的新形態(tài)。本文在現(xiàn)狀分析、經(jīng)驗借鑒基礎上，嘗試將多維機制框架從引入大數(shù)據(jù)治理問題，多重機制的互動、宏觀微觀的互動都高度耦合了大數(shù)據(jù)治理場域的特征，該框架為我們探索大數(shù)據(jù)治理困境提供了有益的分析工具。
研究為"互聯(lián)網(wǎng)+"時代的大數(shù)據(jù)治理提供了理論啟示。一方面，本文在大數(shù)據(jù)治理問題研究的維度下拓展了基于"思維一管理一法治"的三維考量模型，這從根本上提供了深入剖析大數(shù)據(jù)治理困境的有力工具。傳統(tǒng)的大數(shù)據(jù)治理研究聚焦于技術(shù)策略、實施工具等，卻忽視了思維漠視、管理混亂、法治短路，漫無目的的擴張式發(fā)展模式、政府部門協(xié)同的疊加低效讓大數(shù)據(jù)治理的管理者愈發(fā)力不從心。另一方面，大數(shù)據(jù)治理場域政府的權(quán)威和市場的拉動動力不足，基于政府權(quán)力、組織機制的研究未能引起足夠的重視。事實上，政府治理現(xiàn)代化視域下大數(shù)據(jù)治理的時代命題提供了契機，信息擴張、市場拉動、政府公信、繢效評價、法律保障均有其自身的發(fā)展邏輯，五維機制的動態(tài)關聯(lián)和高度耦合讓大數(shù)據(jù)治理的場景更加豐滿，五者之間的互動和演繹讓大數(shù)據(jù)治理困境有望從根本上得到解決。
當然，思維漠視、管理混亂、法治短路三者疊加的效力讓大數(shù)據(jù)治理陷入了困境，也折射出"互聯(lián)網(wǎng)+"、大數(shù)據(jù)時代大數(shù)據(jù)治理范式變革的迫切性。尤其是市場主體的協(xié)同治理絕不意味著政府權(quán)限和責任的減少，而是對政府的"多元治理"理念和"全景式"治理能力提出了更高的要求。現(xiàn)實依然在演繹，導向性政策和政策細則之間的現(xiàn)實鴻溝仍然存在，研究也將在政府部門利益、市場拉動與政府治理模式之間進一步展開，需繼續(xù)直面多方利益博弈所引發(fā)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
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