隨著云計算、大數據等新技術逐漸興起，人類社會的信息化進程由計算機時代、互聯網時代逐步邁向大數據時代。大數據作為新一代信息技術的集中反映，被視為具有無窮潛力的新興產業領域，能為我國實現跨越式發展提供寶貴機會。[1]大數據正在深刻地改變著人們的思維方式和行為方式，也正在孕育著教育治理體系和教育治理能力的現代化變革。由于制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，隨著大數據時代的到來，推進我國教育宏觀治理體制在大數據時代的現代化變革，不僅是一個全新而重要的時代命題，而且具有重要的理論價值和現實意義。

一、從管理到治理：大數據時代傳統教育宏觀管理體制的現代性審視

“治理”(governance)，是從20世紀90年代開始出現在國際社會科學界的一個新概念，它是和“管理”既相聯系又有區別的一個概念。管理一般是自上而下縱向垂直式的對管理對象的協調、控制，管理主體單一，而治理包括各方面的科學管理，它摒棄自上而下的單一管理，采取對話、合作、協調等手段，治理主體更為多元，各治理主體之間是一種民主平等的關系。在人人皆可成為數據制造者和使用者的大數據時代，以現代治理觀念審視我國傳統教育宏觀管理體制，發現還存在以下三大突出問題。

(一)政府、學校、社會三者的關系尚未理順

教育治理體系既包括教育外部治理體系，又包括內部治理體系。對于教育宏觀治理體系而言，它是一種外部教育治理體系，其現代化主要表現為政府、學校、社會三個主體之間的合作與互動，調解教育中互相沖突、競爭過程中“不以參與調節的任何一方為權威，而是參與調節的各方平等、合作、互動地處理教育的公共事務”[2]。這是一種較為理想的關系狀態，也是教育治理體系現代化追求的目標之一。進入大數據時代，信息突破了時間和空間的限制，能夠在各個地區、多個領域和不同人群中自由流動，使得信息的獲得渠道和方式變得多元、快速、透明和便捷。在大數據視域下，教育治理現代化要實現的教育善治主要表現為教育數據能在不同教育治理主體間的自由流動、政府處理教育事務更加公正高效、不同治理主體民主平等地參與教育治理過程。以這種現代性的治理觀念來看我國當前教育治理領域，就不難發現，政府、學校、社會三者的關系尚未理順，政府對教育的干預和控制較多，政府利用手中掌握的行政審批權、政策規章制定權、教育經費配置權等行政權力對學校所進行的直接管控依然占絕主導地位；依據勞動力市場的供求變化以及學校教育發展的內部規律，來間接、自動地配置教育資源、調整學校整體發展規模和速度所進行的間接調控仍處于輔助地位。這樣的管理方式容易導致政府教育行政權力臃腫贅余、權力行使時的主觀隨意，該管的管不好，不該管的管得太多，而作為辦學主體的學校始終處于一種被動的從屬地位，辦學的活力得不到有效釋放。同樣地，社會組織和中間機構在教育治理中作用的發揮也受到較大影響。

(二)政府各部門間權力分配不盡合理、責任分擔不夠明確

教育是一個牽涉面十分廣泛的領域，政府不同部門在教育改革和發展中所擁有的權力和擔任的責任有所不同。在現代教育治理理念中，政府不同部門之間既不是“一家獨大”，也不是“各唱各的戲”，而是權責分明、互相配合。從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布至今，經過多年努力，我國初步形成了權力配置相對合理、責權分配基本相稱、統籌協調相對有力的教育管理體制，各級政府和相關部門在發展教育中的職責不斷具體和明確。大數據時代，信息的自由流動能打破部門之間的壁壘，使信息在各部門之間共享成為可能，部門之間的權責分配本應更加科學合理、更加清晰明確。然而，我國所頒布的一些教育政策，由于太過于宏觀以及相關配套政策不完善，政策對各部門之間在教育改革和發展過程中的權力分配仍不盡合理、責任分擔不夠明確，部門之間“孤島現象”比較突出。

(三)教育決策科學性不足，決策程序觀念淡薄

教育決策體制是教育治理體制的一項重要內容，是教育事業科學可持續發展的重要制度保障，教育決策不夠科學、不夠合理對教育的影響在某種情況下可以說是致命的，尤其是教育宏觀決策體制是否科學、是否合理直接關系著教育能否健康、順利、可持續發展。對此，有專家指出“教育宏觀決策的正確是教育事業發展和成功最重要的因素；而宏觀決策的失誤則是最大的失誤，這種失誤所造成的損失可能是災難性的”[3]。近年來，我國中央政府和地方各級政府不斷探索科學決策的新體制、新機制，在推進教育決策科學性方面取得了一定成效。2010年7月頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確指出要“規范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見。成立教育咨詢委員會，為教育改革和發展提供咨詢論證”，[4]同年11月即在北京成立了專門機構“國家教育咨詢委員會”，對國家教育重大改革發展政策進行調研、論證和評估，2015年5月教育部又啟動國家教育科學決策服務系統。隨著大數據時代的來臨，信息呈爆炸式增長，加之“MOOC”、“云課堂”“虛擬學習”等新型教育技術手段的不斷成熟和運用，將對傳統的教學形式造成強烈沖擊，我國教育改革和發展面臨的新情況和新要求比以往任何時期都更為復雜多變。如何對突發情況作出快速準確的反應，對我國教育決策的科學性提出了更高的要求。然而，當前在教育決策體制中決策主體構成單一、決策程序觀念淡薄、問責機制缺失等突出問題嚴重阻礙著教育決策科學性的發揮，政府及其官員仍然在教育決策中擁有絕對主導權力，教育決策受人為因素影響較大，廣大學生、家長、教師和社會組織等其他利益相關主體在決策過程中缺乏應有地位，成為教育決策場域中的“他者”。

二、從小數據到大數據：大數據促進教育宏觀治理體制現代化變革的合法性分析

大數據，又稱巨量數據、海量數據、大資料，這些數據“巨大到無法通過人工，在合理的時間內達到截取、管理、處理并整理成為人類所能解讀的信息”[5]P21。隨著超級計算機的發展和云計算技術的使用，計算機數據處理能力急劇提高，使得對海量數據的快速分析和處理成為可能，也使我們從“小數據”時代邁入“大數據”時代。就我國教育領域而言，由于教育信息化進程的加快，教育數據呈海量增長。盡管單獨來看這些數據并非都有價值，然而一旦把它們大量匯集并經過分析處理后，這些教育數據便可以顯示出巨大價值，尤其是跨域關聯技術的使用，數據可以在不同部門、不同平臺、不同領域之間自由流動、趨于融合，數據的隱含價值凸顯。從小數據到大數據，大數據對解決上述我國教育宏觀治理體制中存在的問題有重要的促進作用。

(一)從單一主體到多元主體：促進教育治理主體的現代化變革

現代國家教育宏觀治理體制是一個有機協調、動態整體的制度運行系統，要實現教育宏觀治理的理想狀態——善治，就需要正確認識和處理教育宏觀治理中的治理主體問題，尤其是要理順政府、學校、社會三者的關系。在以往教育宏觀治理中，由于受多種因素的影響，傳統的教育治理體系實質是以政府為核心的壟斷型、封閉型(半封閉型)結構，精英式的決策模式將形成的利益訴求輸入至政治系統之內，再由相關職能部門制定出各種教育政策[6]。受這種封閉式治理結構的影響，學生、家長以及社會組織等參與教育宏觀治理的渠道和平臺非常有限，難以將自身的利益訴求反映至決策系統內，難以與其他利益集團進行公開有序、公平合理的利益博弈，常常處于弱勢地位、失語狀態。在現代教育治理視域中，政府、學校、教師、學生、家長、教育組織團體、教育專業機構等在教育治理中皆扮演著重要角色。教育治理不單是政府的事，更關乎著民眾的切身利益，有些教育問題不單是教育問題，更是社會問題，這就需要全方位地發揮社會力量參與教育治理。然而非政府部門又不像政府那樣擁有行政權力，無法直接參與教育治理，更多的是以一種間接的方式進行參與。隨著大數據時代的來臨，“大數據以其對信息的整合和分享能力改變了原來的信息傳播機制，社會公眾開始由‘原子化’單個的個體逐漸組成一個個利益鏈條和信息群，相互之間的關系越來越緊密”，[7]不同利益主體表達教育訴求的渠道也變得更加多元、便捷。因此，在大數據時代，借助各種網絡信息平臺，在一定程度上能依據新的信息傳播方式來改變傳統單向維度的利益表達機制，為多方利益主體或機構組織共同參與教育宏觀治理提供新的參與平臺實現教育公共利益的最大化，教育治理由單一主體走向多元主體。

(二)從碎片化到網格化：推進教育管理體制的現代化變革

針對教育管理體制中政府各部門間權力分配不盡合理、責任分擔不夠明確等問題，破解的關鍵在于推進教育管理體制改革，對權力、責任進行重新的劃分與配置。然而，因為權力往往和個人或部門利益直接相關，改革常常會遭到來自不同利益集團的阻撓和抵制。權力的實質就是對資源的擁有權、分配權、使用權和控制權。信息作為一種重要的資源，各部門對信息的控制就成為權力爭取的目標。由于職能不同，不同教育部門所持有的教育信息不同，為了使自身所持有的信息一直處于獨有狀態，原本可以與其他教育部門進行分享或共同承擔的教育信息資源，部門之間也不愿彼此分享，造成了資源孤島和信息孤島，反映在教育管理體制中就是部門之間無內在有機聯系，“各種各的地，各耕各的田”，呈現出碎片化傾向。通過網格化管理的方式，可以使教育信息在各部門之間彼此流通和共享。所謂網格化管理是指以信息技術為基礎，把所有和教育相關的資源通過互聯網實現互聯互通和協同工作，以達到消解資源孤島和信息孤島的目的。[8]這種管理模式借助數據部門之間流動性原理，在教育管理中把各部門之間的教育信息資源進行有機整合，進而促進權力、責任的合理劃分與配置。

(三)從基于經驗到基于證據：推進教育決策體制的現代化變革

在信息缺乏和信息流通受限制時代，當面臨大量數據時，采樣分析往往成為教育決策的重要手段之一。之所以選擇采樣分析，是基于這樣的思維邏輯，即從人的經驗獲得上講，任何事物或問題都會存在外在的表面特征和內在的根本性質。在缺乏數據的情況下，思維主體會在思維中把認識對象分解為各個部分、要素，從各個部分、要素出發，通過分析研究，從中發現和認識對象的基礎的部分、本質的方面，在認識了各個因素之后，再把各因素組合成一個整體，進而通過概括得出相關結論。也就是說，通過采樣分析可以達到認識整體的目的，即通常我們所說的“一滴水可以折射出太陽的光輝”，見微知著，以小見大。這種“經驗式”的決策往往成為一種快速作出決定之舉，決策程序也常受領導意志左右。這是信息缺乏或信息難以高效整合情況下的一種從經驗出發的做法，有一定的合理性，但同時也有一定的局限性。在大數據時代，我們可以分析更多的包括教育數據在內的數據信息，有時候甚至可以處理和某個教育事件或現象相關的所有信息，而不是僅僅依賴于隨機采樣。使用大數據與局限在小數據范圍相比，“讓我們更清楚地看到了樣本無法揭示的細節信息”，提高了認識上的精確性。[9]P17故此，在大數據時代的教育宏觀決策中，經驗將讓位于數據，用數據“說話”，把數據分類轉化為政策依據，“以證據為基礎的政策概念一定程度上實現了從微觀數據到宏觀政策的實質性連接，也在現實意義上使得大數據成為可以實際操作的政策概念”[10]，教育決策科學性彰顯。同時，數據提供者為教育宏觀決策提供重要的政策依據，也成為決策中的重要力量。

三、大數據治理：大數據促進教育治理現代化體制構建的路徑選擇

由以上的分析可知，大數據在促進教育治理體制現代化變革方面具有邏輯上的合法性，把大數據應用于教育治理，構建教育大數據治理平臺，通過“大數據治理”方式，更科學、高效地制定教育公共政策，是大數據時代實現教育治理現代化的必然之舉。

(一)在教育治理理念中融入大數據思維

大數據不僅一種資源、一種技術，更是一種思維方式。在大數據時代，數據獲取變得更加快捷、更加容易，瞬息處理成千上萬的數據變得輕而易舉、觸手可得。這使人的思維方式也發生了重要轉變，即分析事物從依靠少量數據樣本向依據全部數據轉變，從追求精確性向習慣混亂性轉變，從探求事物間因果關系向關注相關關系轉變。[9]P29在教育宏觀治理的過程中，無論是治理主體中的政府、學校還是社會，都應樹立一種大數據思維。一是政府及教育行政部門在處理教育突發事件、分析教育重大問題或進行教育決策時，應充分挖掘、分析和利用包括教育統計數據、公眾反應在內的全部教育數據，而不僅僅是依據下級部門遞交的有限數據，在解決棘手的教育問題、探求問題發生的原因時，除了關注問題的直接原因外也應關注教育問題因素之間的相關關系。二是學校、學生、家長和社會組織應樹立一種積極參與教育治理的觀念，以主體的角色意識進行參與，盡可能地提供真實、有效的教育數據供政府決策參考。而作為政府，尤要切實轉變政府職能，更新完善傳統的治理思維和決策習慣，協調好與其他治理主體的關系，充分運用教育大數據提升教育宏觀治理能力，把大數據思維融入教育治理理念中，不斷完善教育治理的工作方式和決策思路。

(二)構建教育大數據治理平臺

大數據時代各種各樣的教育信息撲面而來，不斷地積累增加，然而這些教育數據必須在線，如果只是以文本的方式存在，而未經過數據化處理并傳到網絡上，那么這樣的教育數據對教育治理并不能起到較大作用，因此要構建教育大數據治理平臺使教育數據時時在線。教育大數據治理平臺不僅是教育行政部門、學校、社會、學生互聯互通的重要渠道，是教育信息彼此間互相提供、分享、反饋的重要途徑，也是教育信息得以數據化的重要工具，更是政府進行教育科學決策、實施教育質量監控的重要手段。在教育治理中，把一些公眾特別關心又不牽涉隱私的教育數據通過大數據治理平臺，像其他諸如天氣、經濟信息、交通信息、空氣質量指數等一樣定時或實時公開，以破除教育信息在某一個教育部門或某一所學校的壟斷，實現教育數據開放和共享。而對于關乎公眾切身教育利益的數據，政府也可以通過教育大數據治理平臺，及時地向公眾公開，“以充分尊重公眾的知情權和質疑權，增強公眾參與教育治理的能力”。[11]另外，除了構建教育大數據治理平臺外，還要健全教育法律規章制度，尤其是教育信息公開和監督制度等相關配套制度的建設要跟進。信息的公開和透明是教育大數據治理平臺正常運行的保障。因為大數據強調數據在多主體間的共享和自由流動，若沒有信息公開制度，則無法保證教育部門間心甘情愿分享教育信息。與此同時，也要加強教育大數據治理平臺的安全性，完善系統的安全防護，防止平臺被黑客攻擊導致數據泄漏。

(三)完善社會參與數據治教的機制

治理是社會發展過程中民主、平等、開放、參與等觀念逐漸受到重視和認同而提出，它不同于以往的自上而下的單一管理模式，更注重對話、合作、協調，是一種考慮更為長遠、更為人性化的管理理念和管理模式。教育宏觀治理作為治理理念在教育宏觀管理領域中的運用，其制度設計也應充分考慮其他治理主體在制度中應有的地位，特別是隨著大數據時代的來臨，數據開放和共享不能僅僅停留在理念或口號狀態，更應該真正成為保障公民參與教育治理的實然行動。民眾如何才能有效地參與教育治理?除了利用上述大數據治理平臺以挖掘和搜集民眾通過微博、微信、教育門戶網站、自媒體等網絡渠道所表達的教育看法是其中一個重要的渠道外，在體制、機制方面鼓勵民眾參與教育數據的挖掘、搜集和社會監督是保證民眾在大數據時代行使教育治理權力、發揮在教育治理中作用的根本途徑。因此，要從教育宏觀治理頂層設計上完善社會參與數據治教的機制，保證民眾的知情權、參與權、表達權和監督權，進而去拓展教育宏觀治理的公共空間。

(四)加強教育治理中的大數據立法

在任何時代、任何國度，技術都是一把雙刃劍，技術本身并沒有害處，但由于技術使用者千差萬別，使用技術的目的和動機多種多樣，對技術的濫用導致了許多不良的后果。大數據時代，我們身處于大數據之中，在享受信息技術帶來的便利的同時，也無時無處不面臨著信息被竊取、泄漏、濫用甚至被買賣的危險。一旦信息遭到泄漏，個人生命財產安全或將面臨嚴重威脅，如2016年轟動全國的“徐玉玉案”，山東考生徐玉玉因個人高考信息被竊取遭到電信詐騙而殞命。無獨有偶，據報道，數百萬條福建學生信息也遭集體泄漏，被不法者在網上公開售賣。[12]學生信息為何被頻頻泄漏引起社會各界關注和質疑，教育數據尤其是敏感的學生個人信息數據如何利用和保護成為大數據時代教育宏觀治理體制構建中不可忽視的重要問題。大數據時代我們一方面應加強教育數據的開放和共享，另一方面又需注意對涉及部門隱私、個人隱私的私權的保護。因此，在構建教育治理現代體制時，要加強大數據立法，“制定與大數據有關的數據優化、隱私保護與數據變現的政策”[13]P4，明確政府、教育部門在學生信息、教育統計數據等教育數據使用中的權力和邊界，規范公權力必須與充分保障私權結合起來，治理主體對教育數據的開放和使用不得以侵害私權為條件。具體來說，我國目前尚無專門的《個人信息保護法》，涉及個人信息保護的法律法規雖不少，但內容較為分散、法律法規層級偏低，教育領域相關信息法規更是付之闕如，應制定《學生個人信息保護法》和《教育信息公開法》，使教育大數據的獲取、挖掘、分析、利用有法可依。這樣既可以鼓勵面向公眾而且服務于教育的數據挖掘，又可以防止侵犯學生個體隱私的行為，保護學生、家長、教師及其他教育治理參與者個人隱私和機構信息。

“好風憑借力，送我上青云”，信息技術的快速發展為我們提供了改變自身、改造外在世界更為有力的工具，大數據在促進教育治理體制現代化變革方面，尤其是促進教育治理主體治理理念的更新完善、治理行為的有效落實以及各治理主體間的互相配合方面具有不可替代的優勢，應借助大數據的東風，充分利用大數據、云計算等信息技術手段，不斷推進我國教育治理體系和治理能力現代化，實現我國各項教育事業更加健康、科學、可持續發展的凌云之志。

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