《社會科學》2014年第7期
外交決策理論產生于20世紀中期科學行為主義的鼎盛時期。研究國際關系的學者試圖借助于科學研究方法尤其是定量分析法對各國外交決策行為模式進行分析，以便對外交決策過程及趨勢做出準確的預測①。然而，由于受到當時科學技術的限制，特別是受到以計算機技術為核心的信息技術的限制，學者們在對外交決策行為模式進行科學分析時遭遇到了瓶頸。因為當時的計算機運算速度和信息的存儲設備的容量都非常緩慢與狹小，另外更是缺乏今天非常普遍使用的計算機外圍設備、互聯網絡以及移動網絡②。這個瓶頸導致基于科學行為主義的外交決策理論在現實生活中缺乏可行性，它無法在外交決策實踐中提供可靠的指南。
但從上世紀八十年代起科學技術開始發力，一波又一波的信息技術浪潮席卷全球，它與全球化浪潮同步發生，極其深刻地改變了人類的生活方式。由于全球化和信息化的推進，各國尤其是主要大國的外交事務總量急劇增長，傳統的外交決策方法面臨越來越多的挑戰。當前世界正在步入信息化的高級階段，大數據時代隱然出現。那些率先適應大數據時代思維，積極采用科學技術進行外交決策的國家，將在全球的綜合國力較量中獲得核心競爭力。中國是一個后發展國家，有著自己獨特的外交決策模式。在建國后六十多年里，中國的外交決策模式經過實踐檢驗具有非常明顯的長處和優勢。然而，時代在前進，其他競爭對手正在不斷地改進其外交決策方法，提高國家競爭力。如果中國對外交決策國際環境和技術環境的變化缺乏應有的敏感度，依然沉湎于自身的優勢，未能積極利用大數據技術改造現有的外交決策模式，那么就會在激烈的國際競爭中落入后手，重新拉大與發達國家的距離。為此，本文圍繞著大數據時代下中國外交決策技術變革這個主題，從大數據時代下外交決策模式面臨的挑戰、當前外交決策模式存在的問題和面臨的機遇以及如何將大數據技術運用于外交決策這三個方面進行闡述，從而對大數據時代中國外交決策的技術變革方向有一個比較清楚的認識。
一、大數據時代下外交決策面臨的沖擊
大數據時代是當下社會的一個熱門話題。有的學者高度評價大數據技術的劃時代影響，認為它給人類的生活、工作與思維帶來了一場革命性的變化。但也有學者對此不以為然，認為所謂的大數據不過是統計學的另類表達，其影響力不宜夸大。其實，從社會發展進程看，當前仍然處于信息社會，而大數據時代標志著信息社會發展到了一個高級階段。在這個階段中，計算機技術對數據的處理能力獲得了空前的提升。當這個令人驚嘆的計算機數據處理能力在生活工作各個方面運用時，造成了整個社會的一場大變革③。
從生產力發展的角度看，人類社會發展基本上經歷了農業社會、工業社會和信息社會這三種類型的社會形態。在農業社會，絕大部分的勞動力從事農林牧副業和礦業，他們的生活主要是同自然界競爭。在工業社會，機器占據主導地位。人們在經過技術改造、組織嚴密的世界里，從事大規模的物質生產，因而創造了超過以往歷史總和的巨大財富④。從上個世紀60年代起，發達國家開始進入后工業化社會，并向信息社會過渡。在信息社會中，信息、知識成為重要的生產力要素，與物質、能源一起構成社會賴以生存的三大資源。在以往時代，力量主要由暴力和財富構成，武器和金錢是統治世界最重要的工具。但在信息社會，知識就是力量。“知識本身不僅已經成為質量最高的力量的來源，而且成為武力和財富的最重要的因素，換句話說，知識已經從金錢力量和肌肉力量的附屬物發展成為這些力量的精髓。”⑤
然而即使進入了信息社會，以計算機技術為核心的信息技術依然日新月異，不停地給人類帶來驚喜，極大地改變了人類的生產方式和生活方式。信息技術主要從三個維度發展：一是硬件技術。根據摩爾定律，每塊芯片上晶體管的數量每18個月就會翻一倍，性能也將提升一倍。這一定律揭示了信息技術進步的速度。現在筆記本電腦變得更為小巧玲瓏，出現了攜帶方便、功能多樣的平板電腦和智能手機，存儲設備也變得更為廉價。1TB的移動硬盤已經降至千元人民幣之下，它可以儲存將近一百萬張照片，將近一千部高清電影，兩百萬本數字化圖書和三萬多部掃描書籍。
硬件技術的發展催生了互聯網絡的快速發展，這是信息技術發展的第二個維度。互聯網絡把現實世界的數字孤島匯合成網絡海洋，從簡單的人類溝通變成與現實世界一樣豐富精彩的虛擬世界。另外，無線電訊號識別特定目標并讀寫相關數據的無線射頻技術（RFID）⑥與傳感器、通訊技術、人體穿戴設備和云計算等一起實現了人與物、物與物之間的信息交換，形成了物聯網。在互聯網、物聯網和大數據的基礎上，工程師們正在設法創立智慧城市，一種具有智慧功能的數字化城市形態⑦。
信息技術的第三個維度是模擬數據向數字數據的發展。模擬數據與數字數據的本質區別就是前者以原子的形式存在，而后者是以比特的形式存在。“比特沒有顏色、尺寸或重量，能以光速傳播，它好比人體體內的DNA一樣，是信息的最小單位。”⑧由于信息社會里計算機是工作的主要工具，人們所有的活動數據包括旅游訂票、住宿、駕車、求醫、購物和教育等都會以數字化的形式記錄在案。政府、企事業機構耗費巨資把傳統的模擬數據數字化并儲存下來，方便人們檢索；圖書館也正在努力把書籍掃描或輸入轉化為電子版本。中國工程院院士鄔賀銓這樣描繪中國大數據的發展現狀：“淘寶網站每天有超過數千萬筆交易，單日數據產生量超過50TB（1TB等于1000GB），存儲量40PB（1PB等于1000TB）。百度公司目前數據總量接近1000PB，存儲網頁數量接近1萬億頁，每天大約要處理60億次搜索請求，幾十PB數據。”⑨2002年的一項研究估計，每年大約有5EB信息被存儲⑩。2011年，全球信息總量相當于1.8ZB，即1800EB（11）。要知道，迄今為止，人類生產的所有印刷材料的數據量是200PB（約等于0.2EB），歷史上全人類說過的所有的話的數據量也不過是5EB（12）。
信息社會三大維度的發展成就預示著一個大數據時代的來臨。大數據時代給我們社會的工作、生活甚至思維帶來了巨大的變化。這些變化既是挑戰也是機遇，這主要取決于當事者的環境適應能力和危機應變能力。大數據時代的洪流匯合著全球化、信息化的浪潮猛烈沖擊著中國外交決策的現行體制。中國外交決策主要面臨著三大挑戰：
第一，外交事務總量的爆炸式增長。改革開放以后，中國不僅沒有被開除“球籍”，反而與國際社會建立了密切的聯系。截至2011年7月31日，中國已經與172個國家建交（13）。從1966年到2000年，中國加入的政府間國際組織的數量從1個增加到了50個。中國加入的非政府組織的數量也從58個迅速增加到1275個（14）。從1875年至2003年，中國簽署的國際條約達到273個（15）。21世紀前13年中，變化最大的就是中國的全球化進程與世界的中國化進程幾乎同步進行。產生這個變化的主要原因是發生了這些重要事件：中國加入世貿組織；中國舉辦奧運會與世博會；中國與美歐日的經濟聯系日益深化；中國與新興經濟體如金磚國家合作密切；中國與周邊國家的區域經濟合作逐漸深入；中國“走出去”戰略形成的巨大海外利益；中國開放政策促使中國公民與世界的交流迅速擴大；中央高層出訪與外國政要來訪，等等。
中國這兩屆領導人幾乎每年要出訪許多國家，不僅包括主要大國和其他一些發達國家，更包括周邊國家以及發展中國家。2013年以來習近平主席先后出訪了俄羅斯、美國、歐洲國家，也訪問了非洲國家、中亞國家與東盟國家，同時也參加上合組織峰會、金磚五國峰會以及亞太經合組織第21次領導人非正式會議。李克強總理就任以來出訪的國家與地區有俄羅斯、歐盟地區、印度、巴基斯坦和非洲。他出席了在文萊舉行的第16次中國-東盟（10＋1）領導人會議、第16次東盟與中日韓（10＋3）領導人會議和第八屆東亞峰會，并對文萊、泰國、越南進行正式訪問。除了領導高層出訪，國內舉辦的高規格會議也很多，如APEC、上合組織與亞信峰會。除了中央高層外，各部委舉辦的外事活動尤其是外交部的活動不計其數。具有國際影響的會議有博鰲論壇、歐亞論壇、世界和平論壇、中非論壇以及中阿論壇等。此外，地方政府也使出渾身解數提高本地的對外吸引力，包括官員出訪、接待各國達官貴人與富商名流和舉辦國際會展等。一些邊疆地區的政府轉變觀念，積極與鄰國開展經貿合作，設法吸引中央政府重視，獲取更多的財政幫助。
如此繁忙的對外交流活動，必然導致外交事務總量的爆炸式增長，造成現有外交決策機構的超負荷運轉。由于中國長期執行“外交無小事”的原則，外交部不僅要負責中央層面的外事活動，也要監督管理地方政府組織的外事活動，導致外交部業務量急劇增長，甚至到了不堪重負的程度。除了官方活動之外，中國公民在海外的活動也大量增加，作為中國政府，有責任和義務保護中國公民在海外的合法權益。但中國是一個人口大國，每年中國公民到境外的活動人數可能相當于一個中等國家人口總量。然而，當前國際局勢非常復雜，在“中國威脅論”的陰影下，某些國家可能會出現反華排華的現象。在有些地區，中國公民甚至遭受海盜及恐怖主義襲擊。一旦發生這類危情，必然牽涉外交部的大量精力，削弱其對其他問題的關注。為了應付日益繁多的外交事務，外交部本身的職能部門也在不斷地擴大，不包括駐外機構，司局級部門已經達到29個，目前還有增加的趨勢。
第二，戰略競爭新對手逐步增加。二戰之前，由于大國爭奪世界或地區霸權，時常發生大國吞并弱小國家的現象；二戰以后，“和平共處五項原則”成為國際社會的普遍共識，國際社會的文明化程度較之戰前有很大的提高。戰后獨立的100多個新興國家基本上都能擁有生存權和發展權。盡管一些列強偶爾也會使用武力侵犯弱小國家，但其付出的代價是很大的，在道義上也會遭到國際社會的譴責（16）。作為弱小國家，只要善于運用外交決策藝術，巧與大國、強國周旋，不僅能夠保護國家的生存，還可以在激烈的國際競爭中獲取利益。新加坡和中亞國家是成功的例子。新加坡夾雜在中美大國博弈和東西方文化的碰撞中間，但它的外交政策左右逢源，與中美同時保持良好關系，并在東西方文化之間找到平衡點，從而獲得巨大的戰略利益和經濟利益。中亞國家實行開放的地區主義，所有的大國都可以在中亞地區謀取自己的利益。作為交換，中亞國家也從各大國那里獲得了安全保障和經濟援助。但這畢竟是一種比較被動的格局，大數據技術的涌現為弱小國家改變這樣的格局提供了利器。大國雖然在人口、面積、軍事和經濟方面擁有壓倒性的優勢，但小國只要設法避免公開頂撞大國，避免與大國全面對抗，而是選取它所擅長的在特定領域與大國開展隱形博弈。在這類特定領域博弈中，場地、人員和資源都有限制，大國的綜合性優勢無法發揮。比方說，新加坡倘若要與中國進行體育競技，它不會選擇奧運會而會選擇足球比賽。足球游戲規則規定，比賽雙方只能上場11人，在受到游戲規則限定的情況下，中國作為大國壓倒性的優勢體現不出來，而小國新加坡卻因其球員技藝精湛、教練足智多謀在博弈中占據上風。
在大數據和全球化同步的時代，像新加坡這樣的發達小國，資金雄厚，人才濟濟。它可借用大數據技術對競爭大國進行通徹的研究，然后在某些自己擅長的特定領域與大國進行悄悄的博弈。在博弈中它還可以從其他結盟大國獲得信息技術的支援。假設其他弱小國家也通過這樣的方式，充分利用大數據技術提供的便利，在局部領域與中國開展博弈；而中國長期養成的大國觀和大國心態，使其可能會對其他大國的競爭手段比較警惕，但對這些看似弱小的國家不那么防范。漸漸的，中國在這群弱小國家的算計中，優勢被侵削，力量被抵消。簡言之，在大數據時代，中國將會面臨更多新競爭對手的挑戰。
第三，戰略競爭老對手決策能力提升。在戰略競爭老對手中，美日兩國的大數據技術處于世界領先水平，尤其是美國政府對大數據高度重視，將其視為一種新的戰略資源。白宮科技政策辦公室發布了《大數據研究和發展計劃》，同時組建“數據高級指導小組”，以協調政府在大數據領域的2億多美元投資。《大數據研究和發展計劃》提出，“應當通過對海量和復雜的數字資料進行收集、整理，從中獲得真知灼見，以提升對社會經濟發展的預測能力”（17）。美國學者正在嘗試通過電腦對互聯網上的博客文章、議會演講、新聞報道加以統計分析，從而展開趨勢判斷（18）。美國中情局已經使用大數據技術尋找恐怖分子的蹤跡和監控社會情緒，因為在網絡時代，任何團體或個人想策劃涉及國家安全的活動，無論再隱秘總會在網上留下行為痕跡，而大數據技術可以幫助政府從浩如煙海的網絡數據中迅速推算出哪些群體可能會對國家采取激進行動，從而及時采取預防措施。
在大數據時代，征服對手的方式變得更加多樣化和隱蔽。作為信息技術大國，美國可以在大數據技術的協助下大幅度地改進它的戰略決策能力，把軟實力變成與硬實力一樣能夠致競爭對手于死地的“致命武器”。它可在外交決策中對戰略形勢的判斷和對戰略對手的了解更為精準、更為詳盡，真正做到對決策判斷失誤的“零容忍”。決策機構好比是不會犯人類錯誤的“深藍”超級計算機，它對決策的每一步都精心推敲，使得自身無懈可擊。
二、外交決策模式轉型及其技術變革
中國外交決策的模式是歷史形成的，它產生于戰爭年代，經歷了中共從一個革命黨到執政黨的轉變過程。當時整個世界陷入美蘇兩大集團的冷戰之中，中共執政后追隨蘇聯外交政策，作為東方陣營的重要成員，中國受到西方國家的嚴密封鎖，導致其國際化程度低下。當時中國的國際聯系主要在蘇聯及其東方陣營的社會主義國家之間展開。正是在這樣的國際環境下，形成了中國外交決策的機構設置和決策程序，它們帶有政治領袖濃烈的個人色彩，體現了工業社會早期的一些特點。毛澤東和周恩來直接參與了中國外交決策大戰略的設計和政策推進過程。毛澤東具有宏大的戰略思維，他對大國關系高度重視；周恩來做事縝密，考慮問題周到，他的名言“外交無小事”，被外事戰線上的干部奉為圭臬。建國初期，中國的外事管理基本采用了準軍事化方式。中國的第一批外交官很多是從部隊抽調來的，直接受周恩來的領導。外交部還有一批是地下黨出身或在軍隊中從事情報工作的，如王炳南、熊向暉等，而葉劍英更是他們中的領軍人物。葉劍英曾在北京軍調處工作，他帶領熊向暉等人在基辛格秘密訪華時做了大量幕后協調工作（19）。外交部的幾任部長基本上都有軍隊或地下黨的背景，如陳毅、姬鵬飛、吳學謙和錢其琛。因此，那時外事紀律幾乎與軍事紀律是同一個概念。在外交決策依據方面，中共遵守毛澤東關于“沒有調查就沒有發言權”的教誨，非常重視對國際環境的調研，以免因對實際情況不了解而出現決策錯誤。因此中國即使在財力、人力十分有限的情況下還是在駐外使館設立了以調研為重任的相關機構，其任務就是對所在國家的政治狀況做深入調研和全面分析。他們的調研報告成為外交決策的一手依據（20）。從那時起，外交調研成為中國外交決策的一個傳統。
20世紀70年代后期，中國實行“改革開放”政策。在鄧小平的領導下，中國外交開始了轉型，拋棄了以意識形態劃線站隊的外交路線。在國際舞臺上，中國按照是非曲直本身來處理對美、對蘇關系。中國外交的轉型為中國開拓了國際空間，結交了大量的國際朋友，其外交事務開始增加。與之相適應的，中國外交機構也開始擴張，專業化程度越來越高。此時的中國外交帶有明顯的工業社會印記：專業分工細致，生產規模龐大。這個時候，中國處理外交事務的能力大幅度上升，國際影響力也急劇上漲。進入信息社會，那種帶有工業社會化印記的外交決策模式也暴露了一些問題：首先，官僚機構膨脹，部門本位主義突出，機構之間缺乏協調；其次，決策數據仍停留在手工作坊階段，缺乏現代技術手段；第三，信息處理的水平不夠突出，對整個國際社會的情況掌握不夠全面；第四，對外部環境感覺遲緩，危機反應缺乏敏銳度。造成這些問題的原因歸結起來主要有兩點：一是決策頂層缺乏協調機構；二是決策數據處理能力有限。盡管有很多機構參與外交決策數據的獲取，但機構之間出于部門競爭利益考慮，往往缺乏溝通與協調。目前涉及外交事務和境外事務的機構日益增多，除了外交部、中聯部和政法部門以外，還有商務部、國務院僑辦、臺辦以及港澳辦等。近來國家重視金融安全、能源安全、網絡安全和意識形態安全，更多的機構涉及外交事務，如央行、發改委、外宣和文教等部門，甚至地方政府也卷入外交事務。這些部門之間缺乏通氣，各自的信息數據不能共享，因而造成中國外交機制整體上的不協調。
在決策數據處理方面，駐外使館的政研室人員是獲取外交決策第一手數據的主力。在過去信息量有限的年代，它們的工作尚能游刃有余，但在今天知識大爆炸時代他們卻有點力不從心，因為存在很多限制。一是人力資源的限制。政研室在人手有限的情況下承擔著繁重的任務，尤其是很多剛性的、應急的任務。例如，為了確保中國領導人對東道國訪問的成功，整個使館的職能部門包括政研室都要投入接待。政研室的任務就是為訪問隨時提供參考資料，從訪問前的材料準備到訪問后的文字總結。例如，1979年2月，鄧小平訪問美國8天，總共安排了76場各種活動（21）。使館的外交官不僅要陪同，還有很多幕后工作要做，以保證每場活動不出任何差錯。政研室人員難以有充裕的時間對東道國做全面深入的調研。二是外交官會受到東道國的一些政治限制。盡管外交官會享有一些外交豁免權，但由于其身份標識明顯，東道國特別是關系比較疏遠國家的政府會采取防范措施。三是受到國內政治情況變化的影響，政研室不得不經常調整調研重點，以滿足國內的政治需要。例如，國內召開重要會議、舉辦重要國際活動和接待重要外國政要時，國內都會要求駐外使館提供相關的參考資料。四是使館有時會承擔一些談判任務或者應付突發危機，這些工作都需要政研室人員的積極配合，因而牽制了他們的大部分精力。五是大國博弈局勢復雜多變，較量的雙方斗智斗勇，在某些關鍵時刻，東道國的強力部門極有可能采取極端措施，對外交官造成傷害。因此為了安全，駐外使館本身對外交官的活動也有限制。六是在信息爆炸的時代，東道國政情的信息來源變得更加多元化，尤其是互聯網上的信息有時候比紙質媒體來得更快、更詳細，而外交官出于信息安全的原因，對于外部網絡的使用有著嚴格的規定。他們主要依賴傳統媒體獲取有關東道國政情的主要信息。這種工作模式導致外交決策底層結構的數據流非常孱弱，外交決策高層根本無法全面實時地獲取有關其他國家尤其是關鍵國家政情的精確信息，而外交官們調研報告的質量由于受到種種條件的限制而大打折扣，從而造成外交決策高層對一些國家政治局勢的誤判（22）。
為了適應大數據時代的形勢，提高外交決策效率，中國的外交決策模式需要機制轉型和技術變革。成立國安委跨出了外交決策機制轉型的關鍵一步，接下來與之相配套的是需要進行外交決策的技術變革。這種技術變革是科學發展觀精神在外交決策領域里的具體體現，它將充分吸取人類科技文明發展的成果，將之應用于外交決策的實踐，以此化解大數據時代帶來的沖擊。一旦在外交決策領域引入大數據技術，人們會發現在大數據時代外交決策可以獲得更多的機遇。
機遇之一：大數據技術輔助決策高層在純理性的環境下獲得外交決策情勢的完整圖畫，避免官僚主義和特殊利益集團的干擾，輔助決策者作出正確的形勢評估和決策判斷。在小數據時代，由于受到技術的限制，人們只能通過駐外使館政研室及專家學者的個性化研究，只能通過樣本抽樣的方式選取整個決策環境畫面中的個別細節。決策高層獲得的只是隨意性較大的、無法立即驗證的碎片化數據。這樣他們無法洞悉這些由各部門呈送的碎片化數據之間的內在聯系，從而陷入了只見樹木、不見森林的困境。決策高層只能在信息不完整的情況下，憑著個人的經驗和智慧進行決策，許多決策的質量難以獲得保證。在大數據時代，決策高層借助于大數據系統可以獲得外交決策情勢的完整圖畫。盡管畫中的某些細節仍然模糊有待日后修補，但已經不妨礙決策的正確方向，因為決策者已經洞悉那些碎片化數據之間的內在聯系，而這些碎片化數據也可以迅速獲得驗證。
機遇之二：大數據技術可以為外交決策部門和各個領域的專家團隊打造一個共同的平臺。在這個平臺上，外交決策部門與高校科研機構形成密切的合作關系。雙方人員在大數據平臺上充分交換信息、交流觀點、發現問題、解決問題、消除分歧、達成共識，以此提高外交決策相關機構的協同創新能力。例如，前些年中國為了擴大國際影響，實行“走出去”戰略，其中“孔子學院”比較引人矚目。截至2012年1月，全球已有358所孔子學院，另有500個孔子課堂，分布在105個國家和地區，其在國外引起了一些爭議（23）。從教育部的角度看，“孔子學院”戰略無疑是成功的，但從外交決策的角度看，“孔子學院”的戰略和做法需要客觀評估。這種評估除了教育部門自身外，還應該由來自其他機構的專家學者和官員借助大數據的平臺共同參與，共同尋找爭議的原因，探索改進的方法。
機遇之三：大數據技術可以改善外交管理系統，提高預防危機的水平。如上所述，外交決策部門將很多時間花在日常外事管理上面，如政治高層互訪、新聞發布會以及舉辦國際會議。這些領域最適合使用大數據技術，因為這些活動重復性多、可控性強、數據記錄保留完整。例如高層訪問，專家團隊可以利用大數據技術對領導出訪的整個路線和日程進行細化，事先模擬，設計各種可能發生的情景以及應變措施，并將這個過程通過三維動畫在電腦上演示。預防危機的要點在于善于預測事物的發展趨勢，精確判斷博弈對手的下一步棋的落子點。在小數據時代，預測對手動向主要依靠個人情報和個人判斷。在大數據時代，預測在大數據技術的配備下將大顯身手。為此國際象棋大師與超級電腦的對弈提供了現成的案例。早在1997年，IBM公司制作了“深藍”超級電腦與當時國際象棋世界冠軍卡斯帕羅夫進行六局對抗賽。前五局平手，“深藍”在第六局只走19步就完勝卡斯帕羅夫（24）。原因在于“深藍”每秒運算達到2億步棋，窮盡人工能想到的所有概率。當然，國際形勢遠比國際象棋復雜，但在考慮對策時，使用大數據技術的一方會比對手視野更為開闊，細節更為深入，速度更為快捷。他很容易做出精確的形勢判斷，知道對方的下一步棋會落在哪里。
三、大數據技術在外交決策中的運用
表面上看，大數據技術在外交決策中的推廣與運用屬于技術層面上的問題，但實際上卻與體制有關。若要大數據技術在外交決策中獲得合理的運用，其前提就是要有一個制度的設計，可提供制度層面的保障。制度設計的目的和手段在于：充分認識到大數據時代的變化，尤其是在思維方面帶來的全新變革，努力將大數據的思維方式貫穿于外交決策過程中。外交決策領域的相關部門，無論是直接部門還是相關部門都應設法向大數據系統靠攏，使其業務建立在大數據系統基礎上。外交決策機構應該積極主動地為大數據系統增添數據、更新數據、維護數據，指出數據系統的漏洞，修正庫內數據的錯誤，指出容易忽視的數據盲區。在外交決策系統中，大數據是其賴以存在的技術基礎，海量數據是外交決策所依賴的可再生資源，數據處理能力是外交決策機能不可缺少的組成部分。對此，決策部門應該全力支持和精心維護，其關鍵就是要提供制度保障。只有通過制度設計，把外交決策大數據系統上升為國家大戰略的基礎，這樣才能把制度性障礙因素排除，保證大數據系統的全面性、穩定性、準確性以及純潔度。
在具體實施中，外交決策領域遇到的一個難題是如何協調各個部門的數據庫，使之成為一個統一完備的大數據洪流中的支流。大數據系統的形成過程是與計算機技術和信息社會的發展同步的。在信息社會初期，計算機技術尚處于D0S操作系統階段，建立數據庫的工作已經啟動，尤其是那些統計部門，如人口普查、人事檔案、會計審計、戶政管理、建筑設計、交通管理、出入境管理、學籍管理、氣象預報、地震水文監測、環境監測以及醫療登記等。隨著計算機計算能力的提高和儲存規模的擴大，計算機不僅能夠處理數字，而且也能處理文字、圖像、聲音和視頻資料，可以進行統計的數據類型也急劇增加。以提高管理質量、提高競爭力為目的而建立本部門數據庫的機構成幾何級數增長，其中有政府管理部門，更多的是企業單位。
企業在互聯網時代運用網絡技術建立大數據系統方面遙遙領先，如谷歌、淘寶、沃爾瑪和亞馬遜等。當然，這些年政府部門在建立數據庫方面也有巨大的進步，尤其是醫院、交通和出入境等部門，它們的數據庫不僅包括文字、圖像，也包括視頻資料。但在外交決策部門，數據庫的建立與使用較為滯后，這個領域不可控因素太多，投入的成本太大。外交決策領域是面向整個世界，其需要處理的數據宛如浩瀚星空、無邊大海，按照當時的技術條件是很難做到的。況且，外交決策部門基本上窮于應付日常工作和危機處理，它沒有足夠的專業人才去建立那些基礎性的數據庫。在計算機技術和人力資源有限的情況下，外交決策部門只能建立一些簡單的數據庫，如本系統內的人事檔案、自動化辦公以及外事日程管理等。
實際上，從大外交的角度看，那些看來非外交部門建立的基礎性數據庫，卻也是外交決策大數據庫系統所需要的重要來源。中國的全球化和全球的中國化的趨勢已經模糊了國家的邊界，國內的很多數據是能夠在外交決策中發揮作用的。從節省成本和追求數據的專業性看，國內不同部門的數據庫資源非常寶貴，它們應該整合到一個大數據系統中去，以便為外交決策服務。出于官僚主義和部門主義的利益考慮，那些非外事管理的部門不一定愿意讓其他部門分享它們的數據。這意味著外交決策部門若要建立大數據系統必須白手起家、另起爐灶，這是非常不合理的。因為這不僅徒然增加決策成本，而且如果不把這些部門的數據庫整合到一個統一的大數據系統中去，整個國家可能會存在兩套甚至多套數據，而外交決策層沒有時間、精力或專門知識去辨別這些數據，從而造成外交決策數據基礎的不穩定。因此，若要使大數據技術在外交決策領域得到運用，必須有制度層面的周到設計和可靠保證。
值得關注的是，國家安全委員會已經成立并開始運作，這就為外交決策領域建立大數據系統提供了制度保障。國安委有迫切的需要建構外交決策的大數據系統；并有足夠的權威在大數據系統建構過程中對各部門進行協調。具體而言，國安委本身不會直接處理外交決策大數據系統的具體事務，但它掌控著大數據系統管理的最高權限。它在大數據系統的建設、調用、維護和安全方面承擔著責任。大數據系統的日常管理則交給專業部門負責，這個專業部門應該是一個國安委授權的并對國安委負責的技術型機構。所有的數據只能經它審核之后才可以進入大數據系統，它也隨時為國安委提供必需的數據支持。國安委的設立，使外交決策大數據系統擁有頂層的統籌協調機構成為可能。
下一個問題是，外交決策大數據系統建設的切入點在哪里？具體的路徑又是怎樣？本文的構想是，從整合現有數據資源、建立特定的專業性數據庫入手，通過非線性、分布式的方法打造一個統一的基礎性數據庫，從而形成一個大數據系統。
整合現有數據資源的目的是節省資金成本和時間成本。任何專業性數據庫的建立需要大量資金和人力的投入，并在較長的運用過程中接受實踐的檢驗，不斷地修正數據、更新數據和添加數據。因此，在初始階段外交決策大數據建設可以借用現存的數據庫甚至包括商業性的數據庫。外交決策面臨的主要對象是由個體組成的人群，他們會經常流動，會留下行為軌跡。現有的政府管理部門或企事業單位的數據庫中很可能保留了他們的統計資料。舉例說，在一個人的成長過程中，很多個人信息保留在公安部門的數據庫里，包括戶籍、交通、治安、網絡以及出入境等部門；教育部門的學籍管理及工作單位人事檔案的數據庫里也會有他們的個人資料。在大數據時代，無論在家上網、網上購物、網絡社交、網絡搜索，還是出門旅行、駕駛車輛，參加會議和接受采訪，個人會處處留有“余香”。
這些文字、圖像和視頻資料都會以數據的形式存儲在各相關部門的數據庫里。像公安部門、稅務部門、電信公司、選舉機構、信用卡機構、教育醫療機構、工商登記機構、會計審計機構以及股票、房地產交易機構都會完整地保存著個人的活動資料。當所有這些資料匯集在一起，基本上可以勾勒出一個人的總體風貌與運行軌跡。從其家庭背景和社交圈，可以判斷某人的價值取向及知識結構；從其思維模式和行為習慣，可以分析某人的思想成熟度和處世風格。這些關于個人的基本數據正是外交決策大數據系統所需要的。一旦某個關鍵人物進入外交決策層的視野，他的相關資料能立刻從大數據庫中調閱。從這個角度看，以前認為與外交決策領域不相干的那些部門的數據庫，卻是建構外交決策大數據系統所需要的寶貴資源。
當然，這些散落在社會各地的數據不可能直接為外交決策服務，它們只是為外交決策大數據系統提供原料。外交決策大數據系統的建設仍然是不可缺少的，它必須采取兩條腿走路的方式，一方面整合國內其他部門數據庫，建立基礎性的數據庫；另一方面組織專業團隊分別建立專業性的數據庫，與基礎性數據庫共同形成外交決策大數據系統。根據目前的形勢，建立反恐數據庫已經成為當務之急。
目前對于國家安全威脅最大的就是恐怖主義，它正在以“獨狼”的方式開展活動，造成平民百姓的巨大傷亡。雖然反恐部門也有反恐數據庫，但其數量規模以及分析手段卻是有限和滯后的。沒有整個國家全體相關部門的配合，反恐的有效性就會打折扣。而全體相關部門配合的共同平臺就是決策數據系統。該系統不僅資料來源豐富多樣，更新速度快，而且通過這個平臺其他機構的人員尤其是高校科研系統研究人員也可以參與協同合作，從而大幅度提高反恐數據分析的精準性和有效性。除了反恐數據庫外，其他領域也可建立若干個決策數據庫。
例如，外事管理也是外交決策的一個重要領域。隨著中國的崛起，外交事務的激增，如何高效地處理日趨增多的繁雜外事，使得外交決策層有更多的精力和思考空間關注于國家的長遠戰略，是外交決策亟待解決的課題。借鑒于成功企業的管理經驗，在外事管理方面適當運用大數據技術是一個行之有效的方法。外事管理屬于可控性較強的領域。雖說日常的外交事務非常繁忙，變數也多，但相對而言，外事管理系統的邊界和規范還是比較清楚的，在此處大數據技術的優勢可以得到發揮。外事管理工作的范圍包括：中外公民的出入境訪問；中外商務往來；中外高層互訪；參加國際會議；舉辦國際會議；處理國際組織、國際法和國際條約事務；參與外交談判；擬定公報聲明和文書；開展使領館業務；召開新聞發布會。此外，還有外交禮儀、外交調研、外交游說和地方外事等。這些外事工作如果沒有大數據系統的統籌，可能會耗費外交決策部門的大部分精力，而且還有可能成為官僚部門與利益集團博弈的領地。隨著外交事務總量的暴增，外交決策部門容易陷入事務主義。但是，如果運用大數據技術進行外事管理，情況就會大為改觀。它不僅使外事管理井井有條，決策部門還可運用數據分析發現更多的戰略機遇。
尼克松訪華時曾經發生過一件事情。當時美國代表團住在上海錦江飯店，尼克松住在15層，基辛格住在14層，而國務卿羅杰斯及國務院官員住在13層。羅杰斯他們感到很不舒服，不僅基辛格更靠近總統，而且13在西方是忌諱的數字。國務院的官員們正在埋怨時，周恩來總理登門造訪，給足了面子，于是羅杰斯等也消了氣。這當然得益于周恩來總理對外交細節的把握，目前很少有周恩來那樣素質超群的政治家了，因此只能依靠大數據系統來發現外交事務中的漏洞并予以彌補。目前，決策高層外訪、參加國際會議、接待外國政要和舉辦重要國際會議已經成為外交的主要內容，也是外事管理的主要任務。如果平時做好功課，通過公開渠道收集外圍代表團成員的所有數據包括外國政要個人的所有數據，將它們輸入大數據系統，那么外事管理將會變得輕松自如。這里有一個問題：由于中國是一個大國，應該納入關注范圍的外國政要成千上萬，如果要采集和儲存其所有的數據，信息量必然是非常巨大的。因此這個工作在信息社會初級階段是難以完成的，但在今天超算和云計算的時代，這樣的問題就能迎刃而解了。
其他應用性較強的專門數據庫也可以根據實際需要隨機添加，如邊境管理數據庫、高層訪問數據庫、外交談判數據庫、使館領館業務數據庫、新聞發布會數據庫和外交禮儀數據庫等。與此同時，另一項工作也是大數據系統必不可少的，那就是建立基礎性的、戰略性的數據庫。雖然整合國內其他部門現有的基礎數據庫是一個切入點，但它畢竟不是根據外交決策的特點而建立的，所以也需要新建一批特定的基礎性數據庫。此類數據庫主要儲備那些并非當前急用但長遠來看是非常重要的數據信息。例如：周邊地區數據庫；大國資源數據庫；海洋資源數據庫；國外精英數據庫；國外選民資料數據庫；華人華僑數據庫；全球氣候數據庫；全球智庫數據庫；國際組織數據庫；國際會議數據庫；海外利益數據庫；對外援助數據庫；能源安全數據庫；核安全數據庫；國際會議數據庫；公共衛生數據庫；銀行信用卡數據庫；貿易金融數據庫；武器交易數據庫，等等。這些數據庫有些可以根據公開資料進行建設，有些可以直接通過商業渠道從國外購買。
建設一個完備的外交決策大數據系統，是一項工作量浩繁的巨大工程。如果按照傳統的線性思維，按照小數據的建設方法，是無法完成這一任務的。只有采取分布式的計算方法，按照分工承包的原則，讓更多的人力資源參與到建設過程中去，這樣外交決策大數據系統才有可能建成。以建設周邊地區數據庫為例，外交部門人員雖然對周邊地區的外交事務非常熟知，但超越了這一范圍，他們就會遇到知識的瓶頸。他們可能對哈薩克斯坦的外交部門情況很了解，但他們對東哈薩克斯坦州長的情況就不會很清楚，而這個州長今后可能會被派駐中國大使館擔任公參。他們可能對吉爾吉斯斯坦的政治高層很熟悉，但他們對支配吉爾吉斯斯坦政局的七大家族的財務狀況茫然無知，更不知道這些家族的富二代正在歐洲學習，是未來吉爾吉斯斯坦政治領袖的人選。這些情況邊疆地區可能會知道，因為他們有自己的消息渠道。
因此在建設外交決策大數據系統時讓地方參與進來，讓這些被“閑置”的人力資源發揮作用，是一種明智的選擇。因此，在建設周邊地區數據庫時可考慮地方參與。比如，中亞地區由新疆負責；朝鮮半島由吉林和山東負責；南亞地區由四川和西藏負責；遠東地區由黑龍江負責；蒙古由內蒙負責；日本由上海負責；東盟由廣西和云南負責；福建和廣東負責臺港澳地區；北京負責總體協調（27）。為了強調這項工作的戰略意義，周邊地區數據庫建設采用一把手負責制，其負責協調本地區的智力資源參與數據庫的建設與更新。這種模式的優點在于，充分利用邊疆地區與周邊鄰國官民、政商、族群和親戚等多層次的密切關系，將地方層面的數據納入大數據系統，進而彌補外交部門的數據盲區。
大數據庫建成之后，下一步工作就是數據分析和數據挖掘。沒有數據分析，外交決策大數據系統就沒有方向，里面的數據只是一堆有待提煉的原料。數據分析的目的就是提煉數據的價值，找出事物的內在聯系，預測事物發展的趨勢，幫助管理者進行判斷和決策。不同的時代有不同的數據分析法。在小數據時代，對數據的精確性有嚴格的要求，因此限于能力，一般只能采用隨機樣本分析。常用的方法有對比分析法、因子分析、綜合運用頻率和百分數統計、矩陣分析和回歸分析等。但在大數據時代，小數據時代的分析方法已經失去意義。面對海量的數據，人們對數據的精確性要求大為降低，數據分析的主要方法是建立數據之間的相關關系，它關注“是什么”而不是“為什么”。
谷歌公司有過成功的案例。谷歌曾經通過觀察人們在網上的搜索記錄預測到美國冬季流感的爆發，還可以具體到特定的地區和州。谷歌服務器里儲存著天文數字般的搜索指令，它抽出5000萬條美國人最頻繁檢索的詞條和美國疾控中心在2003年至2008年間季節性流感傳播時期的數據進行了比較，并建立了數學模型。然后谷歌將其中的45條檢索詞條的組合放進特定的數學模型，結果做出了比疾控中心還及時準確的流感預測（26）。另一個很有說服力的案例是美國交通事故的降低。美國在1966年有9400萬輛汽車，當年交通事故死亡人數高達5萬人。2009年，美國汽車數量高達2.4億輛，但交通死亡人數卻降至3萬人。原因是，美國交通部門經過數據分析，找出了事故高發的日期段、時間段和年齡段，并發現有些州沒有查安全帶也是重要原因，因此采取了針對性的整改措施，大幅度降低了交通事故的發生概率（27）。沃爾瑪的經典案例經常被人引用。沃爾瑪決策部門通過銷售數據分析發現，每個周末啤酒和尿布的銷售成正比例增長，原因在于，每到周末女人會在家做家務，男人則出門購物，會買尿布，這時候男人趁機買點啤酒犒勞自己，于是啤酒和尿布就同步增長。這就是數據分析的魅力所在。
當然，由于外交決策是一個特殊的領域，它所面對的并非普通大眾，而是社會精英，因此它的數據庫與那些面向消費大眾的商業性數據庫還是有差別的。外交決策的數據庫不會收集所有民眾的信息，而是收集那些與外交決策相關的社會精英的數據。與小數據時代不同的是，在大數據時代，關于社會精英的數據不再是隨機樣本，而是以分布式的方法同步建立相關社會精英的個人數據庫，這些個人數據庫里將儲存著社會精英的所有信息資料。當這些個人數據庫匯集成一個巨大的數據網絡時就變成了大數據系統。外交決策大數據系統又根據數據分析的方法切割成各具特色的子系統，如以收集特定對象所有數據為主的靜態系統，或以跟蹤事物發展動向為主的動態系統。盡管中國是大國，財力物力和智力資源的基礎十分雄厚，但在選取特定對象時不能面面俱到，而應選取最重要、最相關的對象建立數據分析系統。
對中國來說，美國的重要性毋庸置疑，因此可先考慮建立面向美國決策個體的外交決策靜態數據系統，以此為樣板，推廣到其他國家。美國外交決策高層一般也就在1000人左右，包括536名國會議員。與對華決策相關的人員主要由國安會、國務院和國防部負責亞太事務的高級官員構成，這個名單不會超過100人。對外交決策層來說，了解這些對華決策官員的信息尤為重要。因此，大數據系統可從建立這些決策個體的數據庫入手，層層切入、逐步完善。在這個決策個體數據庫里面，儲存著他們個人所有的數據，包括家庭、家族和家鄉的背景資料、教育、社交、工作和從政生涯的背景資料，包括價值與利益取向、心理性格特征、健康狀況、思維習慣、行為特點以及納稅申報狀況的信息數據。在信息社會獲取這些數據并非難事，基本上可以從公開渠道獲得，如大眾媒體、社交網絡、學校醫院、警察局和法院、圖書檔案館、股票及房地產交易所、工商注冊和選民登記機構、通訊公司、商業網站和公關公司等。另外可以考慮建立美國對華決策文本數據庫，包括歷屆美國總統對華政策及其相關外交政策的文本；美國國家檔案館解密檔案；歷屆美國國安會與國務院對華政策文本（為了避免與總統政策文本重疊，主要收集層級較低的數據）；歷屆美國兩黨對華政策的公開辯論與黨內文件；美國其他行政部門的對華政策文本。兩大靜態數據系統建立后，在此基礎上建立動態數據庫，追蹤采集決策個體每日的行動蹤影和行為軌跡，包括他會客的對象、接受采訪的談話、參加的重要會議、訪問的地方、撰寫的文章電郵以及批閱的文件等。這些數據可以通過機器人從網上抓取，然后經過編程自動進入大數據系統。各個學科的專家學者根據大數據系統的數據，對這些決策個體進行會診，探究其對華決策的境遇，了解其在對華決策中的作用與立場。
總之，外交決策大數據系統建設應該立足于當下，著眼于未來。無論未來信息技術發展趨勢如何，數據仍然是最重要的基礎。大數據技術如果與其他技術如人工智能技術、數學建模、模擬技術、全球定位、地理信息技術、遙感技術和傳感技術等技術相結合，定能讓外交決策在新形勢下如虎添翼，效率倍增。大數據系統建成之后，以大數據為基礎的各種新型決策技術就有可能實現。如外交決策數據的“私人定制”。現在決策高層定期更換，新上任的領導在長年累月的磨礪中形成了自己的決策風格和知識結構，他們中的有些人在外交領域并非是行家。即使是外交部門出身的決策高層，也不可能樣樣精通，總有自己的知識短板。為了讓他們盡快熟知外交決策環境，以便節省時間、提高決策效率，可適當運用大數據技術為其量體裁衣，定制外交數據。這是一項比較成熟的技術，在信息行業，許多軟件記錄了用戶的個性使用習慣，便于軟件智能識別，提高運行速度。例如，搜狗輸入可以讓用戶建立個人的打字詞庫，擴大詞匯聯想；金山快盤可以讓用戶擁有私有云，保存私密性的檔案資料。這些公司的方法很簡單，只要通過電郵注冊個人賬號，計算機軟件就能記錄和辨別用戶的行為習慣，甚至還會提供智能性的建議。因此，建立在大數據基礎上的外交決策智能軟件，猶如為決策高層配備了一個“外事秘書”，它記錄了領導的行為方式，能夠及時彌補領導的專業知識缺陷，能夠準確無誤地提供外交決策的數據尤其是那些常識性的數據。隨著使用次數的增加，這個“外事秘書”越來越熟悉領導的行為方式或思維習慣，因而有可能提出一些具有高級智能的建議。此外，這個“外事秘書”自身也在不斷學習，不停地知識更新。它還會與其他機器人“專家學者”交換信息，補充自己的專業知識。
又如，外交官的經驗知識是在長期的外交生涯中積累而成的，有些經驗知識是不可重復的。他們還在復雜多變的外交環境中形成了一張寶貴的人際關系網。這些經驗知識和人際關系網絡隨著外交官的退休或離任而可能會消失。為了留住這些重要的、個性化十足的外交決策數據，可及時地將這些外交官的個性數據變成數據庫，并入外交決策的大數據系統，讓整個外交決策部門的人員共享。外交數據的“私人定制”也可以運用于競爭國家的決策關鍵人物。當面向決策個體的外交決策大數據系統建成之后，接著可依托人類學、社會學、心理學、政治學、語言學和病理學等眾多學科對相關人物的“私人數據”進行數學建模，解讀這些決策關鍵人物的行為方式和思維習慣，真正做到千里之外，知彼知己，進而提高外交決策的質量，促使粗放型外交向精致型外交轉換，提高國家決策能力。
結論
我們處于一個大變革的時代，以信息技術為核心的科技文明日新月異，給整個社會的工作、生活和思維帶來了深刻的變革。能夠迅速適應信息社會的形勢變化，主動實行外交決策模式轉型的國家必定在激烈的綜合國力競爭中處于有利地位。大數據時代是信息社會發展的高級階段，大數據技術集成了其他信息技術的最新成果，是當下信息社會的基礎與根本。只有在大數據技術的協助下，數據才能成為國家寶貴的戰略資源。在外交決策領域里運用大數據技術，其目的就是將無處不在的數據經過挖掘分析變成一種可再生的戰略資源，使其在中國和平崛起的過程中發揮關鍵作用。
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