一、引 言
近年來，隨著媒體融合和大數據時代的發展，傳統問政與網絡問政方式的結合，實現了內容與技術形式的順暢對接，也使大數據的應用和網絡問政發展之間的關系更加緊密。從云計算技術延伸到大數據技術、云搜索；從網絡問政建設發展到微博問政、電視問政的興起，以及相關的網絡發言人平臺的形成，都體現出網絡問政在網上辦公的新形式和新需求。
本文借助國內紅麥輿情軟件監控系統，從15萬多個重點網站真實信息數據庫，利用元搜索技術，將各種主流搜索引擎數據結果作為補充數據源，再按照各種復雜條件對信息進行分類檢索與排序。通過監測系統篩選網絡問政的有效信息，對我國86個省、市、縣重點網絡問政平臺的相關案例進行研究以及對政務輿論各種維度進行分析，研究將大數據應用于政府網絡問政決策的思路和方法。
二、大數據研究主題
（一）大數據的定義
目前，英國、日本、德國、加拿大、美國將大數據應用相關的戰略研究，從2012年3月美國華盛頓宣布“大數據研究和發展倡議”開始，自此一場關于“大數據”的戰略爭奪拉開戰幕。
在我國有關的大數據的研究越來越受到政府機構和企業的重視，用大數據提高工作效率已取得顯著成就。由于大數據在社會中的應用范圍呈現多元化發展，但是其概念界定尚無定論。因為以往的大數據或今天的大數據，在明天將不再是大數據。正如馬云所言，大家還沒搞清PC時代的時候，移動互聯網來了，還沒搞清移動互聯網的時候，大數據時代來了。
“大數據”是繼云計算物聯網之后的技術變革。信息描述的準確性和信息傳遞的廣泛性不斷提升，使信息承載從語言到文字再到現在的代碼或數據，信息的數字形式一直以來堪稱信息交流領域的“上帝”。有效地改變了以往高成本、低效率的信息處理局面，更加快了有效信息的流動和傳播。
（二）大數據的發展特征
20世紀60年代起，學術界就不斷設想著信息時代民主的未來。20世紀90年代，隨著互聯網的爆發，網絡的無中心性、交互性、開放性等突出地區別于傳統媒體的特質，信息網絡技術在促進當代民主參與上具有巨大的潛力。
從1985年開始，北京計算機學院率先對大數據進行研究，并對國家治理模式、企業決策、組織和業務流程、個人生活方式等都將產生巨大的影響[1]。2013年5月16日，國家統計局推出其官方政務微信平臺——“統計微訊”。表明未來更多統計大數據將實現微信發布，使網上數據發布實現同時、同步，并與網友之間取得相應互動。
目前，大數據早已應用于國內外各個行業。例如：零售行業（奧爾瑪）；快消品行業（箭牌、農夫山泉）；金融行業（平安集團、阿里金融）；軟硬件技術（SAP、SAS、天云趨勢）；互聯網（百度、騰訊、新浪）等各個行業領域。相對于政府而言，依托大數據的發展，有利于整合更多政府資源、來加強社會治理和市場監管和經濟調控，從而提高政府領導決策能力、繼而提升公共服務能力，實現區域化管理。同時，經過處理之后的大數據在互聯網輿論研究中，也幫助政府做出正確的輿論判斷，從而盡早地發現并處理民眾反映的問題。
“我國各部委都建立了較為完備的信息系統，存儲了海量數據，但國家部門、以及各地方政府部門之間的信息封閉的‘信息孤島’影響了這些數據資源為經濟發展、社會進步發揮重要作用[2]。”然而，大數據的發展，需要充分整合社會群體與政府之間的數據資產，進而完善多方的決策流程。
目前，政府領導人還需進一步完善網絡問政的各種條件，其中包括網絡問政內容的搜集、抓取、分析、研判等工作，并將網上的社情民意的信息轉化為有意義、有價值的政治決策參考。
三、我國網絡問政形勢
大數據和網絡問政推動了網絡社會的崛起，網絡虛擬空間已經退隱為一種現代生活無處不在的背景。其實，早在上世紀90年代，美國著名的學者馬克·斯勞卡就曾經說過：“那些可能永遠地模糊真實的和虛擬之間的界限的技術，將對政治帶來影響”。
近10年來，雖然網絡問政風起云涌、不斷發展，大數據給學術界也同樣帶來了巨大的挑戰和機遇，但國內學術界對其深入研究并不多，尤其是大數據和網絡問政相結合的文字是少之又少。從現有的文獻情況來看，從2013年開始，我國才有大數據和網絡問政相結合的研究論文，其中數量僅有1篇。由此看來，大數據時代背景下的網絡問政研究顯得日益迫切。
（一）我國網絡問政的現狀
在網絡問政大背景下，我國公民意識隨著市場經濟的發展以及網民進行網上問政繼續升溫，政社分離趨勢的加強以及社會民主制度的日趨完善而覺醒，成為公民網絡問政的內在動力，也成為了社會輿論的發動機。同時，網絡問政作為公民非制度訴求的一種新興渠道，是彰顯我國公民意識發展的一個重要平臺[3]。
在這個平臺上，各種各樣的信息正在多元化的渠道廣泛地在我國各個地區、各個機構、各個行業與群體之間廣泛傳播。對于今天的中國人而言，人民已經感受到了全媒體時代借助大數據技術給人民提供的便利，也在參與對周圍環境變化的多元化解讀。
現如今，大數據的發展促使了網民可以隨時隨地通過博客、BBS論壇、電子郵件、手機短信、微博、微信等多種方式問政。而有些地方政府和機構為了便于群眾參與問政，開始主動開通“電視問政”、“問政直通車”平臺，讓公眾和社會力量的更好介入，形成了良好的規范權力運行的倒逼機制。對此，加強與網友的溝通和交流，來實現政府問政的目的。
從中國社科院社會科學文獻出版社和上海交通大學輿情研究實驗室聯合發布的2013年輿情藍皮書《中國社會輿情與危機管理報告（2013）》不難看出，從國家決策層，到互聯網管理部門等其他公共服務職能部門，還是從問政議題范圍到問政平臺建設，都有了進一步的突破，地方性的網絡問政平臺建設也正穩步持續發展。
與此同時，我國不少地方政府紛紛開始通過網絡技術搭建政務監測平臺和政務數據庫，建立起了上情下達和下情上報的多渠道問政橋梁，政府開始從知網、懂網、用網等轉型升級。公眾和政府共同生活在互聯網構建的“大數據”中，邁出了從網絡問政到輿論監測的關鍵一步。
因此，筆者對各個地方網絡問政情況進行統計時發現一些結論，并把相關的數據在地域分布、部門分布、時間分布中以圖表的形式展現出來。
（1）地域分布
通過紅麥監測系統對黨政機構網絡問政樣板庫進行的數據監測顯示：黨政機構問政，各省市分布情況如圖1所示。其中廣東省占比為第一位（23%），山東省占比為第二位（16%），江蘇省占比為第三位（8%），四川省占比第四位（7%）。區域分布相對廣泛，事件性質凸顯地區差異，是2013年1月份—9月份有關“網絡問政”主要熱點事件地域分布的基本特征。
圖1：2013年1月份—9月份中國網絡問政主要熱點網絡問政事件的地域分布圖
從2013年發生的網絡問政主要熱點網絡事件地域分布來看，在我國大陸范圍的31個省級行政區之中有19個省級行政區有關網絡問政熱度居高。說明網絡問政在我國正在逐步成為一個全國性問政，而非個別省份、局部地區的突發性事件。通過比較不同省份（包括直轄市、自治區）發生的網絡問政主要熱點事件，可以發現如下特征：
首先，廣東、福建、浙江等東南沿海城市經濟的崛起，使這些流動人口相對集中的城市，由于訴求表達得不到滿足，由此引發的突發事件爆發相對頻繁。相對而言，廣東省的網絡問政平臺開放程度遠遠超過其他省市，包括惠州、汕頭、韶關、江門、福田、東莞大朗等城市的官方問政平臺相繼開放，已經從省到縣、區逐漸推廣展開，問政方式推陳出新。同時，廣東省政府準備在財政、環保、招投標等領域率先開展數據公開試點，通過互聯網等形式開放數據。
其次，位于東部的廣東、北京、山東等本是公眾矚目之地，當地媒體相對發達，以奧一網、南網、人民網、寧波網、紅網、大河網等網絡問政媒體類知名網站的出現。其中，奧一網早期推出的聚焦平臺，這個渠道最早期是為解決具體問題而進行的問政行為而生的。一旦出現群眾事件發生，很容易引起大規模關注。很多市民在現實生活中無法使很多市民不能在現實生活中解決問題，最終在網上解決。
再次，凡是網絡問政平臺運用得好的地方，百姓反映問題就會解決得好一些，那里的矛盾就會相對少一些。以廣西河池市2013年第一季度全市網絡問政工作總體情況為例,網友留言情況：共受理網友留言362條，回復342條，回復率94.5%。其中，咨詢類123條，回復117條，回復率95.1%；建議類52條，回復49條，回復率94.2%；訴求類187條，回復176條，回復率94.1%；辦結問題273個，辦結率達75.4%。網民反映問題比較多，隨著留言比重的下降，并逐漸平穩。但也排除廣西其他地方問政平臺的情況，雖然設有領導的公關郵箱、官民互動等欄目，但實際上成了“裝點門面”的擺設，沒有發揮實質性作用。
(2)部門分布
圖2：2013年1月份—9月份中國網絡問政所涉及的部門的分布圖
本圖根據紅麥輿情軟件監測系統2013年采集到的媒體（人民網、新華網、中新網等）報道；大型論壇（鳳凰論壇、網易論壇等）以及各個地方論壇；等博客（新浪博客、網易博客等）數量進行分類得出。從圖2可以看出，教育部門涉及到的網絡問政問題最多。目前，教育問題的成為學校，乃至社會關注的焦點。因為年輕人經常接觸網絡，利用網絡平臺參與社會問題，討論和關注社會發展，思維發散、比較活躍，考慮問題是多角度、多方面的，更好地發揮政治熱情，所以是網絡問政的主要人群。
其次，涉及的是交通部門，主要以“公車私用如何解”、“三公消費何時休”、“交通擁擠怎么辦”等一個個犀利的問題為主，給官員網絡問政中的壓力可想而知。網民上網“監督”公共權力，越來越成為一種社會“時尚”。
(3)時間分布
古有微服私訪，今有網絡問政。2007年，廣東省委書記汪洋就重慶市統籌城鄉發展綜合配套改革試驗去建設通過互聯網向全球問計于策，堪稱中國互聯網網絡民主一方重鎮。同時，“全媒體”（英文名“omnimedia”）這一詞也開始廣泛使用。
2008年6月20日，胡錦濤總書記來到人民網“強國論壇”,通過視頻直播與網友進行了22分鐘的在線交流，被網友們親切的稱之為“濤哥觸網”；這一年被媒體稱為中國網絡問政元年，該年被稱之為實際運用階段。
2009年2月28日下午，在一次溫家寶總理與網民之間的互動交流成為標志性事件，被視為開啟了中國式“網絡問政”的先河。這一次“官民互動”也被評為當年國內十大新聞之首。隨著大數據的發展和網絡的普及，公眾參政議政的門檻大大降低，網民的參政議政熱情高漲，成為中國民主政治的重要特色之一，同時也正成為中國民主政治的一種新途徑，開始進入高速發展階段。
2010年1月25日，“網絡問政”首次被寫進政府工作報告，標志著網絡問政已經成為被官方認可的官員知曉民情、聚集民意，公眾反應問題、監督政府權力的有效方式。國家社會科學基金青年項目“網絡時代政治參與問題研究“課題組對北京進行了“您上網的目的是什么”的調查，大多人回答是“獲取信息”。2月4日，廣東省委書記汪洋和省長黃華華第三次向網民拜年：真誠希望廣大網民朋友“手握鼠標，胸懷天下”。網絡問政成為當時熱門詞匯。
2011年，中國網民總數已躍居世界第一，我國地方網絡問政平臺的開通數量達到頂峰。同時，媒體類網絡問政平臺也開始逐漸增多。
目前，全國政府網絡問政蔚然成風。據統計，截止2013年9月30日，開通網絡問政的政府機構已有90多家。由此可見，今天的網絡問政呈現出升級化趨勢。
圖3：全國政府自建網絡問政平臺年度增長趨勢（2008年—2013年9月）
2013年1月-9月政務輿情月份與每日的交叉分析的結果，表面上看不同月份影響較大的政府類網絡問政的月度分布有顯著性差異。從圖4可以看出，2013年由于2、3月份處于兩會期間，政府類問政相對較少，而政府類問政相對集中的高發期是在4、5、6、7、8月份。
圖4：來源：紅麥輿情軟件政務監測平臺
在當今中國復合相互依賴的條件下，建立網絡問政，是為了更好地利用互聯網的互動功能區。問政包括很多途徑和手段，推行這種問政制度的實施，政府在不同層面和不同部門都建立了控制機制，才能更好地整合政府資源來集民智、重民生、破難題、促發展。
(二)網絡問政存在的問題
中國正在成為世界上影響力最大的一個輿論磁場之一。近年來，我國人大和政協等國家機關都與網民密切互動，一方面委員們從網絡中獲取信息、收集民意；另一方面，網民通過網絡了解兩會情況，問政參政[4]。面對這種情況，民間輿論在表達自己的意愿時可以找到合適的渠道和載體。
（1）網絡問政調查情況
“一切網絡熱點事件的內在根源都是民眾與政府關于信息權利的爭取與限制，網絡謠言源于政府的信息霸氣”。[5]中國社科院的一項調查結果顯示，超過70%的受訪者認為一些地方政府存在著“隱瞞真實情況，報喜不報憂”、不作為和亂作為的現象。老百姓變成“老白信，老不信”，政府甚至認為網絡問政只需要走過場。人民網曾經也發起一項調查，調查結果顯示大部分網民仍對網絡問政的實際效果存在質疑——在回答“您相信官員通過網絡回復的問題能溝通得到解決嗎？”時，選擇“不知道”的人占51%，選擇“不相信”的人占21%，而選擇“相信”的人僅占15%。[6]
目前，我國信息化應用水平參差不齊，各地的網絡問政平臺尚未完善。但是其重要的原因是地方經濟發展落后，這導致地方百姓缺乏網絡問政的基礎。以江蘇區縣網絡問政平臺類型統計為例，據相關報道，江蘇101個區縣（市）均建立了官民互動的渠道，形式也多種多樣。[7]
圖5：江蘇各地市區縣（市）網絡問政平臺開通情況
但是縱觀江蘇各地市區縣（市）網絡問政的相關發展，不難發現以下幾個關鍵問題：
一類是依托政府網站：由于經費、人力等問題，區縣（市）在自建問政平臺的投入可能不夠以至于缺乏專門的網絡問政平臺，所以依托當地政府網站成了很多地方政府的選擇。在江蘇各區縣（市）的政府網站均設立了網絡問政平臺，一般以“政民互動”、“互動交流”、“聯系政府”為網站導航，從平臺的設計和內容方面，也可看出各地政府對網絡問政的重視程度。
另外一類是政府自建平臺：這類問政平臺的建設在江蘇地級市平臺較為常見，而南京網絡問政就是單獨設立的網站，屬于區縣（市）一級，這種類型則比較少見。僅張家港、淮陰、如皋三個地區屬于自建平臺：淮陰12345政府公共服務平臺“陽光淮陰”、張家港12345網絡問政綜合信息平臺“暨陽民聲”以及皋市網絡新聞發言人工作平臺等一些小的平臺在發揮積極作用。
（2）官方輿論場與民間網絡輿論場的對立
在西方，基于互聯網的新社會運動被視為“亞政治”的現實形態。在中國，網絡公共事件越來越呈現“泛政治化”的傾向，各種各樣的問題在網絡空間中都可能演變成政治問題。[8]
近年來，由于涉訪、涉警與社會熱點問題和敏感問題關系密切，網民關注的焦點，稍有不慎，極易引發公共輿論危機。
在傳統媒體主動的輿論場中，廣大公眾只有被動地接受自上而下的信息和價值觀。當出現一些社會熱點問題，官方主流媒體和主要輿論一再滯后、失語，甚至漠視和無視。
在本研究中，我們選擇了江蘇南京市民被三個部門“踢皮球”事件作為研究對象。2013年2月5日，南京“網絡問政”網站出現署名“nj29cjzx”的網友的貼子《再次請您查看一下是否屬于貴局辦理》，這位名叫nj29cjzx的網友主要咨詢有關新模范馬路新設花壇的設置問題，然而，這個提問帖卻在五天內被市區三個部門推來推去都說不歸自己管。年后上班的第一天，他再次登錄“問政平臺”發現還是找不到一個靠譜的回答。“5天之內3個部門來回轉，還叫我再補充內容，這是咋回事啊？！”網友nj29cjzx顯然有些經不起折騰了，帶著失望心情的他在網絡問政平臺上，貼出了自己提問及接到回復的全過程。
事件發生之后，引起了當地媒體的關注，《揚子晚報》就此事發表題為《市民問政平臺反映問題 五天內被三個部門“踢皮球”》的報道。2月28日，荊楚網發布相關評論文章《網絡問政“踢皮球”當心失去人氣》，隨后被人民網、新華網、東南網等相繼轉載。
圖6：來源：南京網絡問政頁面截圖
就這樣一個很小的問題被市里推到區里，區里“還給”市里。結合nj29cjzx網友的敘述，緊接著他的帖子再次被轉回南京市相關部門尋求答復，在一番調查后，帖子又因為“項目不歸市里面管理”，又被發回到了鼓樓區政府。鼓樓區政府網絡發言人第二次接到了“同樣的網帖。”在這次的回復中，該網絡發言人進行了“分析”。他說：“此帖又被市城建集團網絡發言人移到我區版塊，我想事隔兩日，其中必有緣由，為了不耽誤，請您對此帖再作一些修改再發，如果是屬于蘆席營路上的問題，也請您將地點再描述得清晰一些。”
有媒體評論認為，一個有關花壇設置的提問帖，先被轉給了南京市住建委，又被轉給了南京市城建集團，又被轉到了鼓樓區政府，接著又被區里“還給”了市里。到此尚未截止，緊接著他的帖子再次被轉回南京市相關部門尋求答復，但又被發回到了鼓樓區政府。鼓樓區政府網絡發言人第二次接到網帖給出的回復是，要求對此帖再作一些修改再發，將地點再描述得清晰一些。[9]
網絡問政的快速興起很大原因是由于其方便快捷，然而這個被“踢”了5天的提問帖卻換不來一個靠譜的回答，實在讓人難感便利，更是讓提問者難感方便。要防止網絡問政出現“踢皮球”現象，就要建立健全其運行機制。帖子一旦被發到官網，就不應該隨便被打回來，被發的帖子究竟應該歸哪一個部門解決，應由接收帖子的管理者自己判斷，然后直接聯系相關部門。
據紅麥輿情調查發現，在“你最關心‘網絡問政’哪個方面問題？”上，認為“是否會采取多樣形式和渠道鼓勵網絡問政”占比25%，“如何加強網民個人信息安全保障”占比23%，“如何打擊網絡謠言，是否有針對性的立法”占比22%，“不關注”占比13%，“如何提高網民自律，理性問政”占比10%，其他問題占比7%（見圖7）。
圖7：你最關心“網絡問政”哪個方面問題？
由此可見，目前的網絡問政呈現出升級化趨勢。對于網民曝光的負面事件，網民也不再是“說說而已”的態度。網絡輿論事件變成了一個相互推諉責任的事件，最根本的原因是來自民眾對當地政府部門不作為的表現的憤怒而無法找到合適的途徑宣泄自己的情緒，這反映出民眾對當地政府的不信任，但當地政府卻未對這些質疑聲音給予重視，最終導致了輿論難以控制，進而導致群體事件爆發。
四、結論
本文研究方法，是利用信息來研究系統功能的一種科學研究方法——信息研究方法。隨著計算機的發明和應用，信息的承載從語言到文字的解碼或數據，不僅提升了信息描述的準確性，更擴大了信息的廣泛性，信息的數字形式是信息交流領域的“上帝”。
在信息技術中，相對于信息（或數據）采集、存儲而言、信息（或者數據）的加工、處理和傳遞顯得更為重要。
數據挖掘是數據庫中知識發現，不可或缺，而該技術是將未加工的數據轉換為有用信息的過程。圖8所示，該過程包括一系列步驟，從數據的預處理到數據挖掘結果的后處理。
圖8：紅麥輿情軟件監控系統流程圖
數據預處理的目的是將來加工數據轉換成合適分析的形式。輸入數據可以以各種形式，并且可以駐留數據存儲庫中，或分布在多個站點上。數據預處理設計的步驟包括融合來自多個數據源的數據。
今天我們處于用數據說話的時代，這也要求領導干部應該成為數字領導。中央黨校黨建研究部戴焰軍副主任、祝靈君副教授曾經做客人民網“人民議事廳”時與網友交流時表示，我國領導干部需要了解信息化的基本技術，了解網絡語言；要有這個意識；要掌握網絡交流的技巧，從地球村，從全球的視野來思考問題；掌握網絡交流的語言以及網絡公共的語言。[10]
在整個研究過程中，我們依據現有的紅麥輿情軟件平臺進行研究，在對網絡問政傳播規律過程中，對群體事件處置和信息發布和實踐過程中形成的一些規律性的原則和經驗。網絡問政是政府機構長期為民辦事的一項重要工作內容，考慮到網絡以及網民的特點。網絡數據和網絡能量，能夠對政府產生鏡鑒的裨益和倒逼的效用。大數據對于建設陽光政府所能產生的推動作用，也只能通過做實依法行政等網下功夫來體現。
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