大數據是指無法在可容忍的時間內用傳統IT技術和軟硬件工具對其進行感知、獲取、管理和服務的數據集合。近年來，隨著云計算等新型數據處理技術不斷成熟，大數據也不斷被應用到政府日常管理和為民服務中，并成為推動政府政務公開、完善服務、依法行政的重要力量。
但同時，部門利益割據造成的信息孤島，也成為大數據進一步發展的掣肘，而由此引發的重復建設，不僅造成大量浪費，也讓政府工作效率乃至公信力打了折扣。
大數據時代，如何讓科技力量為政府轉型所用？半月談記者深入安徽、湖北、廣東等地進行了調查。
大數據，政府轉型的科技動力
百姓無需搜遍網絡，就能查詢衣食住行、科教文衛等各種信息；社區工作人員通過獲取數據庫信息，便可處理突發事件；政府運用數據分析，也能發現貪污線索……如今，大數據已被很多地方政府部門悄然引入日常管理中。半月談記者調查發現，大數據因其數據體量大、類型多、價值高、處理快等特征，在增強政府決策的科學性、增強公共服務能力、提升社會管理水平等方面，正在發揮越來越重要的作用。
提高民生服務精準度
“大數據能帶來什么、如何運用好，這是我們在做信息化建設時始終在思考的問題。”安徽省蕪湖市鏡湖區政法委副書記、綜治辦主任孫艷告訴記者，蕪湖市從2007年開始推進社區信息化建設，選擇鏡湖區作為試點，建立人口數據庫，從最基本的摸清人口底數、掌握動態做起，不斷更新人口基礎信息。然而，真正讓蕪湖市意識到數據庫意義的是一次火災。
幾年前的一天夜里，鏡湖區的一個居民小區發生火災，火勢迅速蔓延，近百戶居民受到影響。一時間，究竟有多少居民受火災影響、包含多少老人和孩子，都成為急需了解的情況。鏡湖區相關工作人員立刻調出該小區的人口數據庫，準確查出了每戶的家庭成員信息。根據這些數據，鏡湖區在充分調集力量救火的同時，為火災中被救出、沒有受傷的住戶安排了賓館，還根據數據庫中的學生信息，聯系教育部門備好相應年級的書本，在第二天一早就把整套的新書和書包送到學生手中，安撫了群眾情緒。
“這可以說是數據庫第一次淋漓盡致地發揮作用，老百姓都特別感動，覺得我們及時準確地解決了他們的問題，滿足了他們的需求。而從我們的角度來說，也是更好地發揮了政府職能。”孫艷說。
“對公眾而言，大數據帶來的最直觀變化，就是政府從管理型向服務型、精準服務型轉變。”蕪湖市政府信息辦副主任、總工程師承孝敏表示，以往政府工作人員只是被動等待百姓上門辦理業務，現在有了大數據的海量信息支撐后，就可以精準定位各類人群，比如社區矯正人員、流動人口、失獨家庭等，并根據不同人群的需求提供更有針對性的服務。
大數據分析還能去偽存真，用在公共服務領域可產生事半功倍的效果。比如上海市民政局建立了居民經濟狀況核對信息系統，曾經通過信息核對，在17.4萬余戶次申請保障房的家庭中，檢出1.7萬不合條件戶。
從發展態勢來看，以大數據為標志的“信息社會”正在加速到來。“各級政府都在關注大數據，考慮如何利用它改變決策支持系統，提高行政效率，增強服務能力。”國家信息中心網絡政府研究中心主任于施洋說。
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決策科學化的牽引
在上海交通綜合信息平臺的監控室內，工作人員現場演示，某地段若發生交通事故，監控平臺的大屏幕將在3分鐘內自動發出警報，點擊進入，就可以得到即時街景，交管部門可以根據事故情況采取相應處理措施。此外哪個地段擁堵、所有運送危險物品車輛的位置、接到哪個小區居民的110報警等關鍵信息，也能實時反映在大屏幕上。
據介紹，這一平臺還集成了道路傳感系統、出租車GPS系統、居民手機信號遷移、實時視頻采集等多系統信息，海量的數據匯聚而來并得到迅速整合，用以分析交通狀況，大大提高了管理的準確性和時效性。不僅如此，根據長時間的數據分析，各個地段擁堵狀況和原因也一目了然，對下一步的交通基礎設施建設也將提供有力的決策支撐。
通過數據整合和運用提高管理能力，是目前世界各國的通用做法。在西班牙首都馬德里，數據整合促進了警察、消防、醫療系統聯動，使救援時間大幅度縮短；在新加坡，智能交通綜合信息管理平臺在預測交通流速和流量方面有高達85%的準確率。
信息技術管理專家、《大數據》一書作者涂子沛認為，隨著信息存貯量的增多，人類在實踐中逐漸認識到，通過數據的開放、整合和分析，能發現新的知識、創造新的價值。
北京一家信息公司曾經基于國家經濟戶籍庫，分析研究相關數據，發現1990年至2011年我國財政收入與企業注冊資本之間的關系呈高度線性相關，這就是說，放開企業注冊，可以大大增加政府財政收入，這就為宏觀經濟決策提供了極富價值的參考。
專家表示，大數據帶來的不僅是技術變革，更是一場社會變革。很大程度上，大數據就是政府治理現代化的一條技術路徑，具有催生管理革命的效果，也必將給政府職能轉變和機構改革帶來新氣象。
政府透明化運行的數據支撐
在蕪湖市“一站通”平臺上，記者隨機點開一名老人的醫療救助申請信息，系統顯示鏡湖新城公共服務中心一名工作人員受理該申請，在上傳附件后該任務進入海南渡社區進行公示，公示完畢后將公示文件上傳附件再進入中心（街道）審核。審核加蓋電子公章后進入鏡湖區民政局審批，由民政局電子蓋章后再回傳到最初受理的窗口。每個流程和所處的狀態清晰可見。
“信息公開對政府良好運行非常重要，因為信息不對稱會使權力失去監督，滋生不良作風，甚至腐敗行為。”蕪湖市弋江區委副書記王永輝表示，當所有信息都能夠在一個系統平臺內查詢到時，就等于將各個環節的權力進行公開，能夠有效地規范權力運行。基于大數據的信息公開，讓權力在陽光下運行，是政府進一步依法行政的助推劑。
前不久，山東省煙臺市審計局首次運用大數據分析平臺捕獲“某醫院醫保基金報銷撥付人員孫某重復打印醫療發票貪污醫保基金”線索。此線索被查實后，孫某因貪污58851.2元醫保基金被判處有期徒刑5年。
煙臺市審計局自2011年正式啟動建設“財政資金跟蹤審計數據分析平臺”以來，已相繼建成財政、地稅、社保、公積金等方面的數據分析平臺，涵蓋財政預決算、社保五險、非稅收入、稅款征收、住房公積金等10多個方面，構建起數百個審計分析模型，并完成數據采集入庫和審計方法體系建立工作，審計人員利用“大數據”平臺就可掌握市直預算單位財政資金來龍去脈，準確快速發現違法違規問題。
浙江省政府辦公廳電子政務處處長姜楚江認為，政府利用大數據提高自身管理水平，這就意味著更多的信息會向社會公開，更多政府掌握的數據會向社會開放，公眾在獲得更多信息和知情權的同時，也能更好地監督政府行為。
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信息化洪流中的“孤島”
大數據雖然攤開了一張美好的藍圖，但目前不少政府部門之間仍存在信息不暢問題，形成了一個個信息孤島，讓百姓在各個部門間奔走。信息孤島的長期存在，讓諸如征信體系建設、不動產登記等改革舉措受困其中，同時也引發了數據庫重復建設等浪費現象，亟待高度重視。
“數據部門割據”下的信息孤島
買一套房需要填報十幾張表格，每張表三分之一以上填的是重復的基礎信息，這些都是政府擁有的基礎數據，為什么不能根據身份證號碼自動生成？
“北漂”小伙為了辦護照，返鄉6次，補了5張證明，包括無犯罪證明、公司在職證明、公司營業執照、公司外派人員資格證明、本地身份證，跑了3000多公里。且不說這些證明有無必要，即便真的需要，為什么不能通過綜合數據聯網，讓政府部門從內部調取相關材料，而不是讓老百姓急斷腸、跑斷腿？
大數據應用是社會服務管理信息化建設的重要組成部分，這其中各部門數據資源協同共享、業務系統互聯互通則是關鍵和難點。當前一些部門存在的“數據小農意識”，導致產生一個個信息孤島，不僅讓百姓深受其苦，也讓政府自身的社會治理水平受到制約。
最近幾年，一些大中城市每逢夏天就會飽受內澇之苦。以北京“7 21”特大暴雨災害為例。北京航空航天大學教授呂衛鋒表示，事實上城市的衛星數據、氣象資料、通訊信息、攝像頭等數據資源已經足夠充分，當時如果能充分利用這些資源，有更好的信息溝通、共享機制，就能充分預警并在第一時間協調救災資源，減少災害損失。
目前阻礙推行大數據技術的藩籬，主要是部門利益割據。蕪湖市政府信息辦副主任、總工程師承孝敏指出，蕪湖建立“一站通”平臺的基礎，就是各個部門的信息數據交換和共享。過去各個部門也搞信息化建設，但大都是為信息化而信息化，對實際應用考慮不夠多，只是完成一個項目而已。結果是數據庫雖然建成了，可大部分工作人員并不了解自己所在單位到底有哪些數據、如何應用。
“單位內部信息共享不暢，不同單位、部門之間更是如此。”承孝敏說，“信息涉密”“經過請示上級領導不允許共享”，是在推進信息化建設中最常聽到的答復。“但為什么不允許共享、到底是哪條政策不允許，又往往沒有答案。”承孝敏坦言，在技術層面信息交換共享并不是難題，真正難的是部門之間不敢交換、不愿交換。
深圳市經信委相關負責人在接受采訪時表示，一些政府部門缺乏“大數據思維”，把自己掌握的豐富信息鎖在柜中、束之高閣，或是缺乏邁開步子的勇氣，擺脫不了“數據小農意識”，動輒拿保密和隱私說事。
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重復建設的浪費之憂
部門對數據資源的分割和壟斷，制約了政府的協同管理水平、社會服務效率和應急響應能力。而在大數據風潮下，許多地方和部門開始另起爐灶，建各式各樣的數據中心、信息中心，標準不一、重復建設，勢必造成資源浪費，同時也為下一步整合制造了新的難題。
據報道，目前國內共有各級公積金管理機構606個，這些機構本應按照國務院《住房公積金管理條例》，進行統一系統的管理，但目前各地開發出幾百套公積金管理系統，每個系統動輒花費數百萬元，甚至上千萬元，每年還有幾十萬到上百萬元的升級維護費用。
然而，這樣巨大的投入，卻沒能產生把公積金聯網管好的效果，反而形成了一個個信息孤島。有業內人士表示，雖然投入巨大，但每到月底，要想全國匯總一個數據都很難。
沒有統一的技術標準、數據標準、接口標準，系統五花八門，導致信息難以共享，這是當前公積金管理系統遭遇的困境，也是大數據發展過程中面臨的共性問題。
以浙江為例，近年來在智慧城市建設不斷深入的情況下，各地各部門相應生成的信息數據同步激增。僅浙江各級檔案館近5年來就歸檔備份了交通、衛生等部門的數據庫文件247.3TB，相當于近1億張光盤或6000多萬冊圖書的存儲量。
然而由于缺乏部門間的協調和統一規劃，目前不同部門產生的電子公文格式雖然趨向統一，但數據庫系統并不統一，這就給數據共享互通造成障礙。浙江麗水市檔案局執法監督與信息化處處長朱悅華說，一些地方的電子公文只能在特定的閱讀器上打開，要將其轉換成通用的PDF格式，花費不菲。
打破利益割據
“打破信息孤島就是打破原有的利益割據。”專家表示，目前國家已出臺了相關文件要求全面共享數據，對此，要打通政府各部門間數據交換共享的渠道，將原本分散存儲在不同部門、行業的公共數據陸續匯集到統一的公共數據中心，強力推進政府各部門數據共建共享。
蕪湖市原本專門辦理民政業務的政府工作人員芮圓告訴記者，大型數據庫建立之后，她現在只需使用“一站通”平臺，就可以在“辦事大廳”的欄目中，選擇“戶政業務”“殘聯業務”“教育業務”“衛生業務”等不同子事項，根據流程上傳附件，系統就會自動分配到衛生、教育等相關部門進行網上受理。
專家指出，大數據時代，信息公開和數據開放分享已是大勢所趨，政府部門應該身先士卒。
今年6月，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》，要求依法公開在行政管理中掌握的信用信息，提高決策透明度，以政務誠信示范引領全社會誠信建設。這無疑為打破部門藩籬，消除信息孤島，提供了有力的支持。
目前，一些地區也開始探索打破部門壁壘，建立更高級別的大數據平臺。上海建設了國內首個地方數據開放網站，提供9家試點單位的212項數據產品、30項數據應用下載，涵蓋地理位置、道路交通、公共服務、經濟統計、資格資質、行政管理等6大領域。上海之后，北京市政府數據資源網也有29個部門公布了400余個數據包，點擊量最高的是由北京市國土資源局提供的“土地用途分區”數據集。
華中科技大學公共管理學院教授王國華認為，大數據政務不是新篇章，需要對現有資源進行進一步整合和利用，不能一窩蜂地上，從自身特點出發，用好有限的發展資金，尋找最佳建設模式才是正道。
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打破瓶頸，推進行政行為現代化
能否利用大數據帶來的信息化變革，加速推進政府轉型，以信息公開促進依法行政，以數據開放增強市場活力，不僅影響著大數據行業本身的發展，更事關相關改革的成敗。
“養成用數據說話的習慣”
專家指出，發展政務大數據的意義，不僅在于打通部門壁壘、提高行政效率，更在于轉變思維方式，引領政府轉型。
信息技術管理專家、《大數據》作者涂子沛表示，我國應對數據在現代社會的重要性有充分認識，將數據理念、數據知識納入公務員常規培訓體系，力爭在全社會形成“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創新”的氛圍，適應時代發展潮流。
對于未來智慧城市的建設，專家表示，這其實是一個城市的大數據綜合治理問題：一是要在以前沒有收集數據的地方收集數據，這主要是利用物聯網技術；二是要讓不同系統的數據有效對接起來，這是系統整合的任務；最后，還要利用數據可視化技術把海量數據中隱藏的知識揭示出來，并直觀地展現在城市管理者、決策者和公眾面前。也就是說，數據的收集、整合、分析、展現才是智慧城市的核心。未來的城市，必將是數據驅動的城市，大數據就相當于其大腦。
神州數碼董事局主席郭為指出，智慧城市的建設，是用信息技術解決社會治理中的難題，提高人民的幸福指數。由此可見大數據的應用價值是無可限量的。
其實，在2011年年底工業和信息化部發布的《物聯網“十二五”規劃》中，就把信息處理技術作為4項關鍵技術創新工程之一提出來，其中包括了海量數據存儲、數據挖掘、圖像視頻智能分析，這些都是大數據技術的重要組成部分。而且，另外3項關鍵技術創新工程——信息感知技術、信息傳輸技術、信息安全技術，也都與大數據密切相關。
專家表示，信息技術的飛速發展，使得整個世界越來越數據化。在這種形勢下，行政行為自然也離不開數據化，只有養成用數據說話的習慣，才能推進行政行為現代化。
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“把專業的事交給專業的人去做”
大數據模式下，數據開放落腳于實現公共資源的增值利用，以提供更好的公共服務。如何最大限度挖掘大數據中的潛在價值？政府雖然坐擁海量數據資源，但其創新性和對市場需求捕捉的能力，往往不如社會和市場力量，因此如何充分發揮后者的積極性就成為一個重要課題。
“以前我們需要向其他地圖企業購買數據，現在有了大數據平臺提供的免費數據，不僅節約了企業成本，數據源也更加權威。”北京九州聯宇信息技術有限公司創始人兼總經理王川久說。
王川久的公司正試圖借助北京市政府數據資源網開發公交出行應用，提供公交車到站信息查詢服務。由于政府數據資源網公開了相關數據，他的公司一年可節省數百萬元費用。
“一方面政府掌握著大量核心數據，占數據總量95%以上的非結構化數據被束之高閣；另一方面，一些企業擁有專業數據分析應用技術，卻只能望寶山興嘆。”九三學社中央副主席賴明說，若政府部門與市場主體加強合作，必將激活潛藏的巨大市場價值，并提升政府決策管理服務水平。
前不久，北京市政府牽手百度，打造“北京健康云”。在“健康云”的架構下，如果一位有心血管疾病的用戶感覺身體不適，就可以立刻用智能心電儀貼在身上監測一下，將他的心電數據實時上傳到云端。而在另一側，云端后臺有醫生24小時監控，一旦發現數據異常，就會立即通知用戶就醫。同時，后臺還會根據用戶定期上傳的各項數據，引導其建立科學的生活方式，未雨綢繆，這些必將降低個人和社會的醫療支出。
事實上，除了百度，阿里巴巴和騰訊近期也紛紛布局大數據產業，并依托自身優勢，或聯合銀行促融資，或攜手高校搞科研。
兩院院士李德仁說，政務大數據是全社會的資源，政府要激活社會參與大數據建設的積極性，把“專業的事交給專業的人去做”，這也符合黨的十八屆三中全會關于政府職能轉變的要求。
李德仁認為，當前應是積極引導鼓勵已經擁有或可能擁有超大量數據的企業和機構深度挖掘利用數據，推動企業間開展大數據協同共享和應用整合，形成良好的大數據發展戰略氛圍。同時，利用好科研機構的人才優勢開發大數據思維創新產業。積極培育“數據中間商”這一新的商務模式，加強相關咨詢服務和人才市場等第三方機構建設，推廣咨詢服務產品，以思維創新支撐大數據產業的發展。
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“每個人的數據都要安全”
三天兩頭接到電話問是否買房，新車還沒到手就被各大保險公司“精確鎖定”，打來電話的騙子不僅能叫出自己姓名，甚至連家庭成員信息都了如指掌……近年來，個人信息安全問題屢屢成為公眾關注焦點。因此，公眾不免擔憂，隨著越來越多的數據被開放，個人隱私和公共安全如何保障？
事實上，海量數據帶來“紅利”的同時，數據保存和防止破壞、丟失也正面臨著新的技術難題。“大數據挖掘分析得越精準、應用領域越廣闊，個人隱私和數據安全保護就會變得越緊迫。”最高人民法院中國應用法學研究所所長孫佑海說，我國個人信息保護、數據跨境流動等方面的法律法規尚不健全，不僅制約了大數據行業發展，也為信息安全埋下了隱患。
專家指出，從國家層面，數據作為一種重要的戰略資源，無論是個人擁有還是國家擁有，都要納入到主權范圍來考慮，政府部門要強化“數據主權”意識。
武漢大學計算機學院院長胡瑞敏指出，我國目前已在660多個城市投入3200億元建成了五級安防監控網絡，攝像頭總數超過2000萬個。但絕大部分的涉案數據處理工作仍靠人工完成，每天產生的PB量級監控數據90%無法得到利用，同時存在泄露公民個人隱私的風險。
針對大數據帶來的安全挑戰，受訪專家普遍表示，國家在實現大數據政務轉型中，要堅持自主創新、安全可控戰略。胡瑞敏說，一些地方政府使用的信息分析處理軟件多是來自國外廠商，有的高端傳感器及儀器儀表過分依賴進口，加上大型云服務商往往在全世界各地都建有數據中心，用戶數據將在不同國家間進行傳輸處理，這種跨域性的服務將造成適用數據管轄權的混亂，這些隱患亟待引起重視。
專家表示，我們應出臺相應法律法規，明確每個人產生數據的所有權。要建立健全由數據使用者承擔保護公民隱私責任的數據安全管理規則體系，同時防止大數據成為不透明、不可追蹤的“暗箱”。
最后，要防止單一企業數據壟斷，妨礙市場競爭。規范數據交易行為，倡導有償購買、授權和協同合作等方式，打造平等、開放的企業競爭平臺，營造活躍、有序的市場環境，推動大數據產業健康有序發展。
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