2015年7月《網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》向社會(huì)公開征求意見，是我國(guó)法治建設(shè)事業(yè)的一件大事。它是在《國(guó)家安全法》新近發(fā)布網(wǎng)絡(luò)安全條款后的又一舉措，關(guān)系到能否“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”實(shí)現(xiàn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署。草案的主要條款都具有良好的制度價(jià)值，現(xiàn)實(shí)意義毋庸諱言。然而，草案將引領(lǐng)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治走向何方？這卻是不得不三思的問題。
中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法律制度建設(shè)由來已久，可以追溯至1994年2月18日國(guó)務(wù)院頒布《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》。那一部法律文件以計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)為對(duì)象建立安全保護(hù)制度，具有奠基石的意義。此后20多年，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法制建設(shè)獲得了持續(xù)發(fā)展，形成了單行法律與關(guān)聯(lián)法律兩個(gè)層次。前者是指名為網(wǎng)絡(luò)安全（或信息安全、計(jì)算機(jī)安全）的專門法律規(guī)范，如全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等；后者是指涉及網(wǎng)絡(luò)空間安全的、寬泛意義上的法律法規(guī)。
總的來看，我國(guó)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)安全法律制度呈現(xiàn)出一個(gè)側(cè)重于治理網(wǎng)絡(luò)犯罪和違法行為的雜亂體系。其根本缺陷之一是，真正法律層級(jí)上的規(guī)定少,部門規(guī)章和地方法規(guī)多,條款的可執(zhí)行性也不好。根本缺陷之二是，禁止性規(guī)范多，保護(hù)性規(guī)范少，即“重管制輕權(quán)利”。我國(guó)強(qiáng)調(diào)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)者和網(wǎng)民的責(zé)任和義務(wù)，而信息網(wǎng)絡(luò)權(quán)利保障的規(guī)定相對(duì)欠缺。大量由網(wǎng)絡(luò)空間新型權(quán)利（如上網(wǎng)權(quán)或自由、網(wǎng)絡(luò)使用權(quán)、虛擬財(cái)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)信息權(quán)或數(shù)據(jù)權(quán)、被遺忘權(quán)）等得不到法律承認(rèn)與保護(hù)。要改變這種狀況，我國(guó)需要推出一部網(wǎng)絡(luò)安全的基本法。
其實(shí)，頒行相當(dāng)于基本法或“憲法”的網(wǎng)絡(luò)安全法律，是發(fā)達(dá)國(guó)家的新動(dòng)態(tài)。美國(guó)一直嘗試著走通這條路。一般認(rèn)為，美國(guó)最早的、真正意義上的網(wǎng)絡(luò)安全法是2003年的《聯(lián)邦信息安全管理法》（FISMA），那是一部關(guān)于政府信息安全管制的法律。2008年，美國(guó)總統(tǒng)又頒布了國(guó)家綜合網(wǎng)絡(luò)安全全面倡議的政策架構(gòu)。到2010年，美國(guó)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)安全立法的密集期，參眾兩院陸續(xù)開議《國(guó)際網(wǎng)絡(luò)犯罪報(bào)告與合作議案》、《全球反擊網(wǎng)絡(luò)攻擊犯罪之培育議案》、《增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全犯罪議案》、《國(guó)防安全授權(quán)議案》、《將網(wǎng)絡(luò)空間作為國(guó)民資產(chǎn)保護(hù)議案》等法律草案。其中影響最大的就是美國(guó)《2010年網(wǎng)絡(luò)安全加強(qiáng)議案》?！?012年網(wǎng)絡(luò)安全議案》、《2014年網(wǎng)絡(luò)安全情報(bào)分享議案》又先后在國(guó)會(huì)進(jìn)行票決。不難看出，美國(guó)試圖通過頒行全面的網(wǎng)絡(luò)安全“基本法”，將網(wǎng)絡(luò)安全納入法律軌道。相比美國(guó)的法律難產(chǎn)而言，日本于2014年11月通過了《網(wǎng)絡(luò)安全基本法》（Cybersecurity Basic Act），自2015年1月9日起生效。這是一部旨在加強(qiáng)日本政府與民間在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和運(yùn)用的重要法律。它規(guī)定了國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)，明確了國(guó)家、地方政府、重要基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)相關(guān)運(yùn)營(yíng)商的聯(lián)動(dòng)方針。誠(chéng)然，國(guó)情不同立法也不同，但網(wǎng)絡(luò)安全“基本法”的國(guó)際潮流值得我國(guó)關(guān)注。
就本土資源而言，我國(guó)制定網(wǎng)絡(luò)安全“基本法”的基礎(chǔ)不是一窮二白，而是蔚為大觀。且不說《刑法》、《民法通則》、《著作權(quán)法》、《未成年人保護(hù)法》、《治安管理處罰法》等法律中含有大量的網(wǎng)絡(luò)安全專門條款，僅就行政規(guī)范性文件層面而言就涵蓋了網(wǎng)絡(luò)安全治理的方方面面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前國(guó)務(wù)院頒布了諸如《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》等13部相關(guān)行政法規(guī)，有關(guān)部委施行了《信息安全等級(jí)保護(hù)管理辦法》等62部行政法規(guī)，至于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章更是不計(jì)其數(shù)。這一現(xiàn)狀決定了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法的現(xiàn)實(shí)選擇是挖掘本土資源，而非移植外法資源。但是，我國(guó)也必須避免將現(xiàn)有行政法律規(guī)范“提升”為法律的簡(jiǎn)單思路。那并不是真正法治意義上的立法，而是為現(xiàn)有或未來的行政執(zhí)法“背書”；制定出來的充其量是“網(wǎng)絡(luò)安全條例”，“法”的味道就要差很多。
而遍觀《網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》，人們看到了這樣的一種極大可能性?，F(xiàn)有條款共計(jì)68條，主要涉及與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織、網(wǎng)絡(luò)使用者以及其他個(gè)人組織等主體，內(nèi)容涵蓋權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任等。簡(jiǎn)單列表分析可見，“草案”賦予了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)10項(xiàng)以上的權(quán)力，而其義務(wù)、責(zé)任條款都只有一條；規(guī)定網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供商要承擔(dān)10項(xiàng)義務(wù)、面對(duì)10項(xiàng)罰則，其權(quán)利條款闕如；對(duì)于網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織、網(wǎng)絡(luò)使用者以及其他個(gè)人組織也是充實(shí)其義務(wù)。惟一的權(quán)利條款是賦予公民的，“有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者刪除其個(gè)人信息??有權(quán)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者予以更正”（第37條）。至于公民、組織和網(wǎng)絡(luò)商的基本權(quán)利及其界限，更是語焉不詳。人們很難設(shè)想，離開了廣大網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)商等權(quán)利主體的主動(dòng)參與，靠權(quán)力主體的監(jiān)管就能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間的安全。特別是在單純的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管弊端重重的情況下，草案給人們呈現(xiàn)了怎樣的海市蜃樓？
近年來我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全事件層出不窮，在很大程度上是現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)管理體制存在根本缺陷的體現(xiàn)。人們常說我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管存在“多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”的問題，難道強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力就能夠解決問題嗎？果真如此，干脆抽調(diào)分散在各個(gè)部門的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管力量、組建一個(gè)單獨(dú)的“網(wǎng)絡(luò)安全部”算了。維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，需要的是共同治理！而共治絕不是片面強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)提供商、網(wǎng)絡(luò)使用者、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)組織以及其他個(gè)人組織的責(zé)任。它們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)空間擁有多大的權(quán)利、利益，關(guān)系到能否自覺地投身到維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的活動(dòng)中。在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議中,習(xí)近平同志曾經(jīng)指出：“要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，維護(hù)公民合法權(quán)益。”不難看出，設(shè)定網(wǎng)絡(luò)主體的相關(guān)權(quán)利及其救濟(jì)措施，是網(wǎng)絡(luò)安全立法不容回避的核心內(nèi)容。
此外，如何在有效保障網(wǎng)絡(luò)主體合法權(quán)益的基礎(chǔ)上合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是需要斟酌的。國(guó)家斷網(wǎng)權(quán)是一個(gè)典型的例子。草案第50條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以“在部分地區(qū)對(duì)網(wǎng)絡(luò)通信采取限制等臨時(shí)措施”。該條的限定看似嚴(yán)格，然而其缺陷也是顯見的。所謂斷網(wǎng)，斷的就絕對(duì)不僅僅是“網(wǎng)絡(luò)通信”，它必然涉及到使用網(wǎng)絡(luò)的一切活動(dòng)，也必然影響到千家萬戶的基本生活。它的實(shí)質(zhì)是“限制或剝奪用戶使用網(wǎng)絡(luò)”，同上網(wǎng)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)使用權(quán)相沖突。立法對(duì)此應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)強(qiáng)度不等的措施體系（切斷互聯(lián)網(wǎng)是最重的手段之一），豈能用“等臨時(shí)措施”這樣的模糊表述一帶而過？
關(guān)于這一點(diǎn)，美國(guó)早期法律有過原則性的意見，現(xiàn)階段則呈現(xiàn)出截然不同的兩種觀點(diǎn)。美國(guó)《1934年通信法》規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期接管或關(guān)閉有線和無線電通訊。根據(jù)有關(guān)原則性的解釋，總統(tǒng)似乎有關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)力。然而，《2009年網(wǎng)絡(luò)安全法》被提交至國(guó)會(huì)審議時(shí)，其第18條就規(guī)定“總統(tǒng)有權(quán)在出現(xiàn)威脅國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全的緊急情況下，關(guān)閉關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”。2011年提交國(guó)會(huì)審議的《網(wǎng)絡(luò)安全和互聯(lián)網(wǎng)自由法》則明確“禁止總統(tǒng)或其他官員切斷互聯(lián)網(wǎng)”；不過，授權(quán)總統(tǒng)可以宣布“信息空間的緊急狀態(tài)”，在此狀態(tài)下政府可以部分接管或禁止對(duì)部分站點(diǎn)的訪問。這兩部法案均未獲通過。在我國(guó)，關(guān)于國(guó)家斷網(wǎng)權(quán)的公開討論或辯論并不多，但實(shí)踐中諸如網(wǎng)絡(luò)封鎖、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)過濾等行為引起了關(guān)于限制使用網(wǎng)絡(luò)的不小擔(dān)心。草案中將該權(quán)力賦予國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府，且未明確具體事由與程序。這顯然是會(huì)引爆各方力量的質(zhì)疑。
從權(quán)力條款走向權(quán)利條款，脫離管制性的“行政條例”走向綜合性的“基本法”，是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法的方向問題。按照這一示路，《網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》必須通過制度設(shè)計(jì)促進(jìn)不同網(wǎng)絡(luò)主體的共治，且在法律責(zé)任條款方面達(dá)致起碼的平衡。
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