對(duì)于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理和法治化建設(shè)來(lái)說(shuō)，2014年是深刻的一年、關(guān)鍵的一年。2014年2月底，中央成立了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組；10月20日~23日，黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)，依法治國(guó)的要求被提到了前所未有的高度。從此以后，互聯(lián)網(wǎng)管理的體制機(jī)制將進(jìn)一步得以理順，依法治網(wǎng)也將成為今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理的重要主題。

網(wǎng)絡(luò)立法起步早但法治化弱

自1994年接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，特別是2000年以來(lái)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，各種新情況新問(wèn)題、新技術(shù)新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)。為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要和應(yīng)對(duì)產(chǎn)生的問(wèn)題，我國(guó)制訂了大量與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行法律有240余部、行政法規(guī)700多部，其中專(zhuān)門(mén)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的法律、行政法規(guī)有13部，但其中僅有一部法律《電子簽名法》和兩部法律級(jí)別的文件《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。除法律、行政法規(guī)外，大量的立法是行政規(guī)章、規(guī)范性文件和司法解釋?zhuān)渲袑?zhuān)門(mén)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的有近90部。從數(shù)量上看，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了很多的網(wǎng)絡(luò)空間立法工作，但是從立法層級(jí)、質(zhì)量、體系上來(lái)看，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間立法還存在一些問(wèn)題。

一是缺乏網(wǎng)絡(luò)基本法。現(xiàn)有的立法大多是行政法規(guī)或規(guī)章，立法層級(jí)較低，亟須制定一部基本框架的大法，把分散的行政法規(guī)、規(guī)章統(tǒng)籌起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)空間法治體系。二是多頭管理體制下的多頭立法，多部門(mén)閉門(mén)立法，各自立法的立足點(diǎn)多限于本部門(mén)利益，局限性較大，甚至相互沖突。三是現(xiàn)有立法偏向于從傳統(tǒng)行政的角度保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，既缺乏管理性和技術(shù)性內(nèi)容，也缺乏對(duì)公民權(quán)利保護(hù)方面的內(nèi)容。四是立法缺乏整體性，有的方面缺位或空缺比較嚴(yán)重。比如在電子商務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與工商管理、網(wǎng)上知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)上消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的糾紛管轄與法律適用、電子支付等領(lǐng)域，現(xiàn)有立法都沒(méi)有針對(duì)主要問(wèn)題作出規(guī)定，為實(shí)踐中的執(zhí)法帶來(lái)較大困難。

網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇期

立法旨在調(diào)整社會(huì)關(guān)系，涉及方方面面的利益，反映不同主體的訴求。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)生活的覆蓋領(lǐng)域也不斷細(xì)分，行政機(jī)構(gòu)的新設(shè)和管轄范圍也隨之增多和擴(kuò)大，容易造成部門(mén)之間管理交叉。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間管理過(guò)去就一直處于這樣的局面，從“九龍治水”到“三駕馬車(chē)”，涉及互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)新聞、互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)、互聯(lián)網(wǎng)出版、互聯(lián)網(wǎng)文化、電子商務(wù)等諸多領(lǐng)域，相應(yīng)的各個(gè)主管部門(mén)都有各自的管理訴求，在立法過(guò)程中，容易相持不下，成為立法難以出臺(tái)的主要障礙。要解決這樣的問(wèn)題，一般可以通過(guò)部門(mén)間的議事協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)代行政中單一部門(mén)統(tǒng)籌管理能力的不足。其中，由行政首腦領(lǐng)銜的小組是統(tǒng)籌能力最強(qiáng)的一種形式。

網(wǎng)絡(luò)空間管理便是受到了這樣的高度重視，2014年2月底成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，橫跨黨政軍，涵蓋外交、國(guó)防、發(fā)展改革、教育、科技、財(cái)政、公安、工信、安全、文化、金融、新聞廣電出版等部門(mén)，基本上包括了承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化相關(guān)工作的各個(gè)主要部門(mén)。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。中央網(wǎng)信辦在國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的基礎(chǔ)上，能夠全面、統(tǒng)籌地管理互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)。網(wǎng)絡(luò)空間立法正面臨著“備受重視、體制理順”的良好契機(jī)。

高質(zhì)量立法值得期待

中央網(wǎng)信辦成立后，網(wǎng)絡(luò)空間立法進(jìn)入了新的階段，無(wú)論是立法者本身的角色，還是立法者在新形勢(shì)下的立法思路，都將發(fā)生重要的變化。

立法者角色應(yīng)發(fā)生變化。中央網(wǎng)信辦和國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室雖然是一套人馬、兩塊牌子，但是能夠發(fā)揮的作用大不相同。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室屬于國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著相應(yīng)的行政管理職責(zé)，因而在立法過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)積極反映部門(mén)訴求，力爭(zhēng)在立法中體現(xiàn)部門(mén)管理利益，這是依法行政的客觀需要；中央網(wǎng)信辦是中央網(wǎng)信小組的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著中央網(wǎng)信小組的日常事務(wù)，是中央網(wǎng)信小組決策輸出的主要平臺(tái)出口，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，為頂層設(shè)計(jì)而服務(wù)。因此，中央網(wǎng)信辦開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間立法活動(dòng)時(shí)，可以擺脫部門(mén)利益的束縛，立足于更高的立法平臺(tái)。它不同于國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，僅僅代表某一個(gè)部門(mén)，而是能夠立足中央，統(tǒng)籌全局，平衡各部門(mén)訴求，力爭(zhēng)出臺(tái)操作性強(qiáng)、覆蓋面廣的高質(zhì)量立法。

立法思路發(fā)生轉(zhuǎn)變。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的屬性，向“立法松、執(zhí)法嚴(yán)”轉(zhuǎn)變。中央網(wǎng)信辦兼具“網(wǎng)絡(luò)安全”和“信息化”兩個(gè)領(lǐng)域，而非僅僅聚焦于互聯(lián)網(wǎng)管理工作，它更重要的任務(wù)不是強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管控，而是在保證網(wǎng)絡(luò)安全的同時(shí)實(shí)現(xiàn)信息化發(fā)展。按照黨中央的要求，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是“一體之兩翼，驅(qū)動(dòng)之雙輪”。信息化實(shí)際上是要實(shí)現(xiàn)的最終目的，但是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的前提一定是確保網(wǎng)絡(luò)安全，如果離開(kāi)網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)，一切都將只是空談。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的均衡發(fā)展并非易事，甚至在我國(guó)的國(guó)情之下，兩者之間存在著本質(zhì)上的沖突。從信息化發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，吸引外資，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，是發(fā)展信息化的捷徑，但是又存在著外資安全的隱患；從網(wǎng)絡(luò)安全的角度來(lái)看，如果要確保網(wǎng)絡(luò)安全，關(guān)鍵是要推動(dòng)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和本土化，這又與引進(jìn)外資存在矛盾。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展以及“棱鏡門(mén)”的曝光，我們應(yīng)該感受到保證網(wǎng)絡(luò)安全的緊迫性，認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)安全出現(xiàn)問(wèn)題可能造成的嚴(yán)重后果，優(yōu)先解決網(wǎng)絡(luò)安全這個(gè)主要矛盾，特別是要加大執(zhí)法力度，確保現(xiàn)有的法律規(guī)定得到嚴(yán)格執(zhí)行。在涉及網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從嚴(yán)從緊，不為當(dāng)前的短時(shí)利益所迷惑，而放棄了網(wǎng)絡(luò)安全的根本利益。另一方面，在促進(jìn)信息化發(fā)展時(shí)，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性，也要注意針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)立法時(shí)，適當(dāng)?shù)臏螅瑸榧夹g(shù)發(fā)展留足空間，避免過(guò)快過(guò)嚴(yán)的立法給技術(shù)發(fā)展帶來(lái)傷害。

兼顧網(wǎng)絡(luò)安全和信息化

——統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)安全和信息化立法，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

為了終結(jié)以往互聯(lián)網(wǎng)治理“九龍治水”、“三駕馬車(chē)”的局面，中央網(wǎng)信辦應(yīng)當(dāng)在中央網(wǎng)信小組領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌各部門(mén)立法，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在法律和行政法規(guī)的層面，對(duì)各部門(mén)牽頭參與的立法，要積極介入，熟悉各部門(mén)立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)，作為“中間者”和“統(tǒng)籌者”，對(duì)主要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，必要時(shí)還可以會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦公室等部門(mén)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)，平衡各部門(mén)利益，解決久拖未決的歷史問(wèn)題，如加快出臺(tái)《電信法》、修訂《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等。在部門(mén)規(guī)章的層面，要求各部門(mén)出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)域的規(guī)章送至中央網(wǎng)信小組備案，由中央網(wǎng)信辦予以監(jiān)督、指導(dǎo)，以及時(shí)糾正部門(mén)立法“打架”的情況。

——正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)空間和現(xiàn)實(shí)空間的關(guān)系，推動(dòng)現(xiàn)有法律法規(guī)適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域

網(wǎng)絡(luò)空間不是“法外之地”，網(wǎng)上行為都是由真實(shí)的人們?cè)诰W(wǎng)上進(jìn)行的真實(shí)的活動(dòng)，網(wǎng)上行為也應(yīng)受到現(xiàn)實(shí)空間法律的規(guī)范和約束。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)有900多部，其中僅有10余部為專(zhuān)門(mén)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的法律法規(guī)，其余均為傳統(tǒng)法律法規(guī)。推動(dòng)傳統(tǒng)法律適用網(wǎng)絡(luò)十分必要，主要應(yīng)遵循三項(xiàng)原則：一是傳統(tǒng)法律能夠覆蓋的，直接適用，如《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《著作權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定可以直接適用網(wǎng)絡(luò)；二是傳統(tǒng)法律需要修訂或進(jìn)行解釋之后才能覆蓋的，修改傳統(tǒng)法律、作法律解釋或司法解釋?zhuān)缧抻喓蟮摹段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》專(zhuān)門(mén)增加了有關(guān)保護(hù)未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的內(nèi)容，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)司法解釋對(duì)利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律問(wèn)題作出規(guī)定；三是對(duì)傳統(tǒng)法律無(wú)法覆蓋的制定專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)定，如2012年公布的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的規(guī)定》、2000年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等。

——加快推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間治理的一些具體立法項(xiàng)目盡快出臺(tái)

目前我國(guó)正在推動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化立法項(xiàng)目有網(wǎng)絡(luò)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法、電子商務(wù)法等，中央網(wǎng)信辦在這些立法項(xiàng)目中均可以發(fā)揮積極作用。