城市發展形態和發展模式的變遷體現了人類生產方式和生活方式的不斷變革。物聯網、云計算等新一代的信息技術進一步加速推動了社會治理、居民生活方式和生產供給等領域的發展。2008年美國IBM公司提出“智慧地球”后，在2010年又提出了“智慧城市”的概念。智慧城市作為新一代信息技術革命和知識經濟迅速發展的產物，逐漸引起了國內學者和實踐者們的廣泛關注。智慧城市的核心是以一種更智慧的方法通過利用以物聯網、云計算等為核心的新一代信息技術來改變政府、企業和人們相互交往的方式，對于包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求做出快速、智能的響應，提高城市運行效率，為居民創造更美好的城市生活。[1]李德仁院士認為，智慧城市是基于數字城市、物聯網和云計算建立的現實世界與數字世界的融合，智慧城市對經濟轉型發展、城市智能管理和對大眾的智能服務具有廣泛的前景。[2]城市信息化發展向更高階段的智慧化發展已成為必然趨勢。在此背景下，紐約、倫敦、巴黎、東京、首爾等相繼加快智慧城市的戰略布局和發展，以期增強城市的綜合競爭力。因此，發展智慧城市不僅是在信息化城市、數字城市基礎上對人類社會生活形式、發展模式的進一步探究和變革，更是希望通過運用新一輪的信息技術，來更加有效地解決城市發展中出現的各種問題，提高資源綜合利用的效率和效果，實現城市的可持續發展，進而提升人們的生活質量和幸福感。目前我國正處于城鎮化快速發展的重要時期，關注和發現我國智慧城市建設的現狀，發現和分析目前存在的問題及其成因，對于解決城市發展難題、實現城市可持續發展、為人民創造美好生活具有重要的意義。

一、國內智慧城市建設的現狀

近年來，我國社會各界對智慧城市的理論研究和實踐探索逐漸深入。從中央政府到各級地方政府，相應制定和頒發了智慧城市的政策法規，并開展了各種有益的探索和嘗試。

（一）國內智慧城市法律政策現狀

2012年12月5日，住房和城鄉建設部頒布了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（運行）》，這是我國中央政府關于智慧城市建設首次提出的指導性文件。隨后，地方各級政府相關部門結合本地實際狀況與發展需求，也相應地頒發了本地智慧城市建設的規劃方案。近年來，隨著智慧城市實踐的發展和深入，智慧城市建設相關的指導文件數量逐年增多，文件內容也愈加規范清晰。這表明智慧城市作為一種新型城市發展形態和治理模式已進入國家戰略規劃的政策制定中，被更廣泛的社會群體認可和接受。關于智慧城市建設的法律政策，綜合近年來有關中央政府部門和地方各級政府出臺的指導文件，整理如表1所示。

表1 部分我國智慧城市相關規章辦法　　

（二）國內智慧城市實踐的主要特征

2011年，我國城鎮化率首次突破50%，與此產生的各類城市問題也是日益突出，促進城市發展模式和形態的轉型逐漸成為社會的共識。自2011年以來，東部少數地區，如上海、寧波、廣州等地開啟了探索智慧城市規劃建設的歷程，主要圍繞衛生、交通、教育、健康等公共服務領域展開。2012年，北京、天津、江蘇、湖北、遼寧、湖南等六省市也加入了智慧城市建設的陣營，開始將智能化、數字化的信息技術應用于城市政務、金融、旅游等領域。2013年，國家智慧城市試點名單的出爐，將國內大部分省份都覆蓋，表明智慧城市建設開始推向全國。2014年，青海省也出臺了相應的智慧城市發展戰略綱要。國內各省、直轄市陸續都開啟了智慧城市建設的步伐，主要圍繞政務、交通、醫療、旅游、物流、教育等基礎設施和基本公共服務體系的建設內容。到2015年年底，智慧城市建設的理念和方案在全國80%地級以上城市得到了落實，不少縣級城市和部分鄉鎮也開始醞釀本地區的智慧城市規劃與建設。經過短短幾年的發展，國內智慧城市的實踐狀況主要表現在區域、群體、領域等方面的特征：

1.由點到面的趨勢顯著增強

當前國內智慧城市建設，從區域分布來看呈現出由東部大城市向中西部地區城市推廣的趨勢，即由點到面的趨勢日益明顯。東部大城市經濟基礎較好，其功能、規模和結構具有更強的包容性和靈活性；能較早捕捉到智慧城市建設的相關理念與愿景，并能敏銳感知到智慧城市作為一種新型城市建設和治理模式對未來城市經濟發展、社會轉型所具有的深遠意義。此外，大城市在城市治理過程中的各類問題日益突出，這也為大城市率先開展智慧城市建設提供了一種必要性和緊迫性。因此，東部省市率先開展智慧城市建設不僅是因為經濟技術基礎具有優勢，更有一種前瞻性的內在動機。目前，智慧城市建設由個別城市逐步擴大到整個東部地區；東部智慧城市建設的成功模式和案例也正逐漸向中西部地區推廣，構成了由線到面的網絡格局，形成了我國智慧城市建設由點到面的發展趨勢。

2.利益相關群體多元化

智慧城市建設的目標是創造一個適宜樂居的城市生活環境。一個城市共同體是由不同的子共同體系統組成，各個子共同體的組成要素、結構不同，其各自的目標、訴求也不盡相同。智慧城市所面向的利益相關群體是多元性的。按年齡結構劃分，有老年群體、中青年群體、少兒群體；按教育文化程度劃分，有低文化群體和受過高等教育的群體；按收入水平劃分，有低收入群體、中等收入群體、高收入群體等。首先，不同群體由于從事的生產生活活動不同，對智慧城市的認知和了解程度也不盡相同。在長期從事城市環衛工作的人群看來，智慧城市建設主要是營造美好的城市公共衛生環境；在從事高新技術產業的群體眼里，智慧城市建設主要是通過新一代信息技術，加快城市信息資源的整合，促進信息交流與共享。其次，智慧城市理念及其相應的產品服務在不同群體中發揮的效用也不盡相同。老年群體、低文化程度群體等受生理、認知等客觀條件的限制，他們對最新的信息技術接觸較少，在一定程度上會影響這些群體對智慧城市的認識和接納。因此，智慧城市的建設過程中需要關注到不同利益相關群體的多元化需求，提供更加簡便、快捷和易于操作的產品和服務。

3.政策法規漸趨完善

規章制度為智慧城市建設的有效開展和持續推進提供了法理依據和制度保障。當前國內智慧城市建設主要涉及政務、金融、交通、醫療、教育、旅游、物流、社區治理等領域。2012年城建部出臺了關于智慧城市建設綱要性文件后，工信部、交通部、衛生部、國家旅游局等相關部委也出臺了城市信息網絡工程、交通、醫療、旅游等方面的政策規章。各部門聯合制定、實施、監督法律法規的聯合機制逐漸形成。同時，地方相關法律法規和發展環境逐步完善，重慶市率先將基于電子標簽的“交通信息卡系統”納入經重慶市人大備案的《重慶市道路交通安全條例》中，成為我國唯一獲得地方立法支撐的交通科技項目，為推動智慧交通進一步發展奠定了基礎。2016年10月初，《銀川市智慧城市促進條例》作為全國首部涉及智慧城市建設方面的地方性法規正式出臺實施，這也表明銀川市率先通過立法形式為智慧城市建設提供了制度保障，為其他地區智慧城市法規的制定提供了借鑒。

二、當前國內智慧城市發展的主要問題

（一）“數字鴻溝”現象存在且愈加顯著

首先，不同行政等級的城市規劃，其戰略規劃的定位、方向不盡相同。各地對智慧城市建設的理解和認知水平也參差不齊，在基礎設施建設投入、技術開發能力等方面存在很大差異。直轄市以及省會城市擁有豐富的資金技術、政策人才等優勢，其智慧城市建設的戰略定位相對前瞻、全面，而普通三、四線城市的規劃方案大都存在戰略定位過高的問題，導致最終的實施效果甚微，城鄉間的差距也隨之擴大。其次，智慧城市建設對不同群體的關注度存在差異。其中明顯的表現就是公共服務不均衡，尤其是老年人群體、受教育程度低的群體對數字化、智能化的產品和工具了解甚少，這樣就容易形成不同群體對智慧城市認知和接受上的鴻溝。

（二）智慧城市建設流程中環節缺失

智慧城市建設應包括項目規劃、籌資、建設、運營、監控、評估、反饋等一系列流程。目前，國內智慧城市建設流程中環節的缺失主要涉及監控不到位、績效評價指標不完善等問題。監控應貫穿智慧城市建設各領域的全部流程，涉及項目規劃的民主科學性、籌資的合法透明性、建設過程的規范有序性、評估指標的統一合理性等。因此，監控環節的缺失，在很大程度上會影響智慧城市建設效果的及時反饋和改進。同時，績效評價體系的不完善也是當前國內智慧城市建設的突出問題，這主要體現在缺乏系統、全面的績效評價指標體系構建、科學的評價方法的選取和合理的指標權重的設計，導致相關組織部門、利益相關群體、個體難以有效衡量智慧城市建設所帶來的實際效果。此外，項目績效評價的主體選擇也相對單一，往往由政府相關部門單獨負責績效評價的整個過程，缺乏第三方績效評價主體的參與。

（三）政府角色定位不夠準確

當前國內智慧城市項目主要通過政府來謀劃、籌資和實施。政府在智慧城市規劃和建設中扮演著引導者、建設者和監管者等多重角色，而企業等組織則更多地扮演參與者的角色。因此，在智慧城市項目規劃、建設過程中政府容易缺位、越位，導致政府在推進智慧城市建設過程中出現角色定位的混亂甚至偏差。在面臨風險和責任擔當時，政府和企業等智慧城市的建設主體容易相互推諉責任；在利益分配時，也容易造成模糊領域中資源的分配不均。政府和企業在智慧城市建設中的角色定位不準，會影響智慧城市建設的長遠發展。因此，必須要明確政府在智慧城市建設過程中的權力和責任清單。

三、國內智慧城市建設問題的成因探析　

（一）信息的整合與共享不充分加劇了“數字鴻溝”

國內智慧城市建設經過了七年的發展歷程，但在智慧城市規劃和建設的具體實踐中，不同區域、人群、城鄉之間對智慧城市各領域的認知和接受程度存在偏差。同時，不同區域、人群、城鄉和部門之間的信息不對稱和資源獲取不平衡，使得信息交流與共享渠道不暢通，阻礙了信息技術的整合與共享，造成不同主體對同一智慧城市項目的認知存在較大差異。以電子政務為例，由于現行行政體制的職能劃分，各部門電子政務的系統性和封閉性較強，但在橫向互聯互通方面則存在很多斷點。在不同行業間，由于信息化水平的參差不齊，跨行業信息交流與共享也存在同樣的問題。同時，由于社會結構與市場等要素的細分導致專門化程度過高，各領域、各行業相互獨立，嚴重制約了信息資源的有效整合，很難形成合力構建一體化的服務平臺建設。公共服務與公眾訴求之間、單一企業與行業內部其他企業之間、同一個領域內各主體之間等均未形成有效的統一信息系統。因此，信息整合和共享的不充分加速了信息的碎片化和孤島現象，導致了智慧城市建設中“數字鴻溝”現象的產生。

（二）參與主體的單一化抑制了智慧城市建設流程的完善

國內智慧城市建設剛剛起步，尚處于探索和試點的初始階段，缺乏全國性的統籌規劃。各地各部門對智慧城市的認識理解水平存在差異，沒有充分理解和掌握智慧城市建設的流程環節和構成要素。首先，許多信息化先行城市出臺了智慧城市建設的專項規劃，但在規劃結構、建設思路和實施方案上存在趨同現象，缺乏體現地區經濟文化特色的元素。很多地區急于跟風、“照貓畫虎”，導致不同地區同質化現象嚴重，沒有根據本地區的實際情況來進行相應的調整與優化。因此，智慧城市建設的同質化傾向，一定程度上抑制了智慧城市建設流程的完善和優化。其次，政府作為推進智慧城市建設的主導者，在推進智慧城市建設的過程中力量是非常有限的。由此造成了智慧城市建設籌資、投資和建設主體的單一化，這也導致了智慧城市建設過程中缺少多元化監控和評價主體的參與。最后，在智慧城市建設評價和反饋等環節，目前國內新興信息技術的自主研發能力和水平還有很大的發展空間，技術創新團隊力量不夠壯大，第三方評估制度不健全，缺乏科學、統一的評價指標體系和權威的評價機構。這也使得智慧城市建設的實施效果難以得到合理的衡量和評價，導致評價和反饋環節的缺失。

（三）缺乏市場導向的單一化管理機制使政府定位不準

資金問題始終貫穿著智慧城市建設的整個流程。由于智慧城市建設剛剛起步，各市場主體對智慧城市這一新概念缺乏深入的了解和探究，對智慧城市各領域建設的前景很難準確評估和把握，很多市場主體目前主要秉持觀望和淺嘗輒止的態度。因此，當前國內智慧城市建設主要由政府主導，市場主體在智慧城市建設的規劃、監控和評估過程中的參與程度不夠，導致政府主導過于單一化，政府成為智慧城市建設過程中的“運動員”和“裁判員”，缺乏市場導向的智慧城市建設和管理模式。缺乏市場導向在一定程度上表明多元市場主體力量培育不充分，智慧城市建設主體力量不均衡。在項目建設過程中占絕對優勢的政府由于缺少其他力量的平衡與制約，在具體項目規劃、建設、運營、監管、評估等領域中往往會出現竄位、缺位、越位等現象。同時，政府部門及其領導干部由于自身的績效考慮，過度注重項目工程的建設，對項目的實際應用效果和市場導向缺乏深入的思考與研究，容易導致政府在智慧城市建設中的職能定位不清。

四、國內智慧城市建設問題的應對政策

智慧城市作為現代信息社會城市發展的最新形態，其理念已被大多數地區和居民接受和采納。智慧城市應以人為本，借助智慧技術主動征詢并及時響應市民的需求和意見，促使政府從發號施令的命令者轉型為以民生為本、以市民滿意度為本的服務者，實現城市決策的人性化和高效率。當前國內主要智慧城市實踐取得的效果十分明顯，但其中存在群體“數字鴻溝”明顯、監控與評價環節缺失、政府角色定位不準等問題，嚴重制約著當下智慧城市的規劃與建設。為此，需要從加強對弱勢群體的關注和保障、加強項目建設流程的監管與服務以及靈活處理政府和市場的關系等層面有針對性地解決當下國內智慧城市建設中的各種問題。

（一）立足各地實際,合理戰略定位，縮小“數字鴻溝”

群體“數字鴻溝”體現了不同群體對智慧城市建設的認知和態度差異。智慧城市建設是一項長久性的復雜系統工程，群體“數字鴻溝”影響著智慧城市建設的實踐環節與價值目標。一方面，需要在一定的戰略高度綜合考慮和統籌規劃智慧城市建設的宏觀方向，結合各地區自身的經濟文化水平、居民訴求、信息技術基礎和人才儲備情況，縮小區域、城鄉間智慧城市建設的戰略定位差距；同時各地區也要著眼實際，積極開發一些適用于老年人、低受教育程度群體、殘障人士等群體的智能型產品與服務，關注和保障弱勢群體的訴求和利益，增強公共服務的特色性和適用性，縮小不同群體對智慧城市認知的差距。在教育層面，要加強智慧城市相關背景知識的宣傳、受教育和推廣，讓智慧城市的理念和實踐進入更多群體的視野。

（二）鼓勵多元市場主體參與，完善監控和評價環節

首先，鼓勵企業、技術人才、城市居民等多元利益相關者參與到智慧城市的建設過程中，加快和提高信息技術的自主研發能力和水平，通過依托技術創新培育新興產業和中小企業，發揮企業對新興技術和市場需求敏銳感知的獨特優勢，建設網格化的籌資渠道，為智慧城市建設提供經濟和技術基礎。其次，加強科技創新研發人才的培養，對不同部門和行業的人才資源進行整合，以鼓勵性政策加快智慧城市重點領域的技術研究，對優秀人才給予全方位的福利激勵，為智慧城市的建設、運營、監管、評估等環節提供強大的人才保障。最后，拓寬各方市場主體對智慧城市建設的意見反饋渠道，促進不同群體的信息交流、互動和反饋，加強智慧城市建設過程中的監控和評價，從而更加高效地為需求多樣化的居民提供個性化的服務，不斷提高居民生活質量。

（三）發揮市場在智慧城市建設資源配置中的重要作用

智慧城市建設的源泉與活力來源于完善的市場經濟運行機制，而發揮資源配置的決定性作用是要創造健康良好的市場運行環境。理順政府和市場的關系是發揮市場在智慧城市建設資源配置中決定性作用的前提。目前，各級政府在智慧城市的建設中大都扮演著領導者、建設者、監管者、評估者等多重角色。在提供城市管理和公共服務方面的責任和權限難以區分和準確界定，這就需要政府在城市規劃建設中科學地認識自身角色，做好“掌舵者”而非“劃槳者”，明確自身權力和責任清單的具體內容，尊重和遵循市場經濟的發展規律，充分發揮市場在智慧城市建設中的重要作用。

總的來說，國內智慧城市建設雖是最初從國外借鑒的新興概念，但在我國具體的實踐過程中不斷注入了本土元素。智慧城市所勾勒的愿景是美好的，而具體實踐過程的問題卻是多樣的，需要在今后的規劃建設中不斷總結經驗，結合各地區的實際情況、政策需求和迫切需要解決的問題，制定個性化的智慧城市發展戰略，鼓勵多元利益相關主體的參與，以真正實現城市的可持續、和諧發展。

　　參考文獻

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　　[作者簡介] 葛蕾蕾，國際關系學院公共管理系副教授；佟女畫，國際關系學院國際經濟系實習研究員；侯為剛，國際關系學院公共管理系本科生。