[摘要] 本文主要介紹馬來西亞的首都功能疏解之策,希望為北京非首都功能疏解提供一些經驗。馬來西亞疏解首都功能的背景與北京非常相似——減輕首都的集聚與壓力。文章介紹了馬來西亞規劃、建設新的行政中心布城的具體經驗,布城建設實施機制的完善和高效運行等具體做法可供北京參考借鑒。
布城,又名太子城,是馬來西亞新的行政中心。眾所周知,馬來西亞的首都是吉隆坡。吉隆坡是馬來西亞政治、經濟、金融、工業、商業和文化中心,也是一座新舊輝映、東方色彩與西方文明有機融合的新興國際大都市。那么,馬來西亞為什么要在吉隆坡之外再建一個新的行政中心呢?這個新的行政中心又有什么特點呢?
布城選址:以減輕首都壓力為明確目標
吉隆坡是馬來西亞最大城市,也是世界上有名的“花園城市”。1957年,馬來西亞脫離英國統治獨立后,大量農村人口向吉隆坡集聚。為緩解人口壓力,馬來西亞在首都吉隆坡城市周邊陸續建設了多個新城,但仍然無法完全吸納周邊的過剩人口。隨著人口從農村向城市的遷移,吉隆坡城市產生了持續而嚴重的住房危機。再加上馬來人和華人等歷史上種族問題導致的民族聚集,各個聚集區間經濟發展、交通聯系發展極度不均衡,進一步加劇了吉隆坡老城的一系列“城市病”:人口密集、環境窘迫、交通擁堵等。
上世紀八九十年代,馬來西亞提出后來影響深遠的國家戰略規劃——《愿景2020》,期望通過發展高科技和電子商務實現國家戰略發展。這一戰略不但使馬來西亞從上世紀80年代末開始為期十年的經濟高速增長,而且也在很大程度上促進了吉隆坡的城市建設。隨著吉隆坡硅谷戰略的實施,城市土地開發壓力和政府對辦公空間的需求不斷增長,但是土地已經極度短缺,于是馬來西亞政府設想將行政中心建在吉隆坡之外。將馬來西亞的政府行政中心建立在吉隆坡之外的想法,最早出現在上世紀90年代早期,這種想法主要是為了減輕吉隆坡基礎設施的過度擴張給其帶來的壓力,追求新行政中心有可能實現的高質量的城市生活與環境。
1993年6月,布城從眾多候選地點中脫穎而出。布城原本是一片原始森林,位于首都吉隆坡和吉隆坡國際機場之間的“多媒體超級走廊”區域內,距離首都吉隆坡約25公里,距離吉隆坡國際機場約20公里,地理位置極其優越,是馬來西亞發展最快并最具前景的地區。選定布城作為新的行政中心,主要是由于其特殊的戰略位置、低開發成本及其周邊的自然環境,具體來說有以下幾個要素:土地征收及基礎設施的合理成本,位于高速發展走廊內的戰略位置,主要交通網絡(鐵路、高速公路和港口)出色的易達性,原始自然植被和地貌的存在,對當地社區最少的消極影響等。
馬來西亞新行政中心的啟動與建設速度非常快。從1993年建設新行政中心想法的提出到1996年布城建設正式啟動,從確定選址到“田園城市”規劃概念獲批,再到正式開工建設,僅用了3年多的時間。到2003年時約一半的政府建筑(200萬平方米)處于完成或在建狀態,同時有約2萬套住房處于完成或在建狀態,這些住房主要提供給政府雇員及他們的家庭。到2005年,布城建設10年后基本擁有了現代智能化的公共基礎設施及對內對外交通設施。經過大約15年的持續建設后,馬來西亞新的行政中心已經成形并逐漸進入成熟發展階段。目前除最高法院和國家發展局,其他國家機構均已搬至布城。布城的開發建設為首都吉隆坡釋放出大量的空間資源,既有利于吉隆坡作為馬來西亞最大的經濟中心城市的經濟發展,也為政府機關工作創造了良好環境。
目前,布城不僅是馬來西亞新的行政中心,而且成為一座環境宜人的田園城市。這個“智慧型花園城市”,保留著馬來西亞的傳統遺產精粹,其中至少三分之一的地區仍然保留著大自然的林園、湖泊及濕地,是馬來西亞珍貴的綠色瑰寶遺產,已成為馬來西亞一處新的旅游景點。
布城規劃:以田園城市與智能城市為鮮明特色
布城的規劃是馬來西亞1957年獨立之后最大的綜合性城市開發項目,借鑒了國際上很多國家建立新的政府行政中心的經驗,包括華盛頓特區(1887年)、渥太華(1880年)、堪培拉(1912年)、昌迪加爾(1952年)、阿布賈(1975年)等。
布城總體規劃經歷了不斷調整優化和修訂,但“田園—智能城市”的規劃特色始終不變。1993年,新行政中心的選址確定后,布城的興建便隨著布城開發委員會在總理署中的設立如火如荼地展開。1994年2月,由聯邦政府城鄉規劃部和公共工程部領導的地方咨詢師和政府機構小組向內閣提交了5個關于新行政中心的開發概念:田園城市、線性城市、新月概念、回歸郊區和建于自然。田園城市的開發概念通過了初選并在一年后被內閣最終選定。在《聯邦政府新行政中心建設愿景》中,城市的開發主題被進一步擴展確定為“田園—智能城市”。
城市開發的內容涉及制度層面、行政層面,包括教育、居住、商業、旅游、區域、外交和會議中心等全方位的開發建設。隨后,基于此開發概念的總體規劃開始編制并于1995年2月獲批。田園城市概念在總體規劃中主要體現在對城市物理形態的強調,包括地形、植被、景觀和水體等。智能城市方面,總體規劃提出通過通信技術與信息技術基礎設施的完善,來加強城市活動的管理,促進社會的進步。
1995年8月,馬來西亞原總理馬哈蒂爾·穆罕默德宣布新的行政中心項目正式啟動。1996年10月,布城的建設啟動。隨著越來越多調研信息的呈現,總體規劃的修訂勢在必行。修訂后的總體規劃于1997年4月獲得通過。原總體規劃中的很多總體概念及重要特色被保留,3項主要改進的內容如下:高效和靈活的交通網絡、土地失穩的最小化、城鎮景觀的改善(即林蔭大道的延長)。
根據馬來西亞《城鄉規劃法》(1976)的規定,布城還需要編制結構規劃,結構規劃將提供土地利用規劃、基礎設施和社會經濟開發方面的基礎信息及指導。《布城和雪邦結構規劃》作為一項法定規劃起草于1995年,它描繪了按照高效和綜合性策略實現政府對新行政中心目標的基本框架,提出了布城在多媒體超級走廊及巴生港灣開發中的區域框架。《結構規劃》覆蓋整個雪邦區議會管轄的區域以及布城,面積44平方公里,人口57萬,其中25萬人屬于布城行政中心。
根據開發框架,布城的規劃運用了管轄區塊的概念。管轄區塊有如規劃區劃,它們可以被分配至多個單元。整個地區被分為20個管轄區塊 ,每一個管轄區塊都以道路或綠色空間為分界。核心區域包括5個管轄區塊,分別為政府管轄區塊、混合開發管轄區塊、市民與文化管轄區塊、商業管轄區塊、運動與休閑管轄區塊,其余15個管轄區塊處于外圍。每一個區塊有一個社區商業點,公共設施包括公立學校和綜合體。清晰的邊界使每一個管轄區塊擁有更加鮮明的特征,同時也促進了整個項目的實施。除了第一管轄區塊(政府)和第十三管轄區塊(濕地和公共設施),其他管轄區塊都包含居住區域。所有的20個管轄區塊中,外圍管轄區塊(即居住區管轄區塊)占到總用地的25.5%,都按照基于社區規劃的理念進行規劃,4.2公里長的林蔭大道構成城市的“脊梁”,整體能夠容納50萬日間人口與35萬夜間人口。
布城主要土地利用特征體現在大比例的都市區域被指定為綠色公共空間,公共事業和開放空間用地占到總用地面積的42.2%。城市中水體主要包括人工湖和濕地,其中人工湖泊具有38公里長的濱水岸線區域,作為城市規劃的一部分,它為這個新興都市提供了水源及蓄洪功能。
除了上述開發規劃(《總體規劃》與《結構規劃》),布城還制定了一系列規劃來對開發進行控制與監測,比如景觀總體規劃、公共事業總體規劃、交通總體規劃、排水總體規劃、照明總體規劃、城市設計導則等。
布城的規劃特色還體現在對生態的充分考慮、對國家文化遺產的弘揚以及社區理念的融入。布城原本就是一片未開發的區域,其原始的自然生態環境為田園城市概念的落實奠定了非常好的基礎,布城原有的生態肌理與生態屬性在規劃中得到了充分的尊重;政府對布城的愿景是能夠反映馬來西亞的自然與文化遺產,同時融入最新的科技成果來應對未來可能面臨的挑戰,布城內無處不在的地方性建筑與設計彰顯了布城的鮮明特征和特色;社區規劃以及關懷性社會的理念大大促進了社區的完整性與凝聚力。
布城管理:以可持續為愿景、以與非政府部門合作的管理機制為特征
馬來西亞整合模型作為一種實施機制在馬來西亞政府獲得通過。該模型的主要目標是政府與非政府部門緊密合作從而獲得雙贏。該模型下的公共部門作為一個積極的合作伙伴將繼續扮演引導者與推動者的角色,不斷對開發過程的步驟和行政功能進行修訂和簡化,并與非政府部門保持一種緊密的、一致的關系,促進其在國家發展中發揮最主要引擎的作用。布城項目的實施主要涉及四個當事方:布城管理局、布城控股有限公司、市政公司和KLCC資產控股有限公司。
布城管理局依照第536號法案的要求成立于1996年,它是布城聯邦直轄區的地方管理當局,負責地方的規劃管理、土地管理以及城市開發和治理,主要職責包括公共健康與衛生、廢物處理與管理、城鎮規劃、環境保護、建筑管理、社會經濟發展以及城市基礎設施的整體功能維護等。布城控股有限公司是政府所有的公司,它作為布城項目的主要開發商,負責諸如政府辦公場所、商業區域、住宅區和主要基礎設施等各類建設項目。市政公司主要包括馬來西亞電訊、國家電力公司、馬來西亞燃氣和區域制冷公司等非政府部門。布城項目的實施還有由首席顧問和子顧問組成的項目咨詢團隊進行支持。子顧問團隊覆蓋各個專業,包括城鎮規劃師、交通規劃師、土地測量員、建筑師、環境咨詢師、景觀建筑師等。這個項目咨詢團隊會為布城項目的實施制訂相關的規劃。
為實現高效的城市管理,布城管理局做了很多積極的工作。環境管理方面,布城管理局采用了一套完整的環境管理體系來保證環境可持續性方面各項指標與狀態的監測貫穿開發全過程——規劃、建設、運行。比如在規劃階段,項目發起者必須在規劃審批階段提交一份環境管理規劃。
與布城“智能城市”的規劃概念一致,很多高科技元素都融入了城市的資產管理與維護中,這在布城的城市控制室和綜合管廊中展示得淋漓盡致。城市控制室是布城的“神經中樞”,它負責城市關鍵基礎設施、服務等的監測、控制與管理。綜合管廊的建設使各種公共服務設施的維護與升級非常便捷,避免對城市正常運行的干擾,大大提高了城市管理的效率。
布城經驗:對北京非首都功能疏解的啟示
一是北京城市副中心的規劃建設應融入先進理念,堅持綠色發展,具備鮮明的國家特色。副中心建設應充分貫徹綠色發展的理念,并結合規劃方面國際上的一些先進做法,實現高起點規劃、高標準建設。可以引入“花園城市”等科學建設理念,并充分結合自身的自然資源如大運河等形成具有特色的生態宜居城市。
二是創新開發模式,通過行政管理加強與社會力量的合作,實現政府和市場雙贏。北京城市副中心的建設不同于普通的新城建設,它具有特殊的戰略意義,因而其開發模式也可以考慮突破目前國內新城建設通常采用的管委會與市場開發公司結合的模式,進行適度創新,在充分發揮政府主導作用的前提下,盡可能融入社會資本,提高副中心建設效率。
三是副中心建設實施是一個可持續過程,非首都功能疏解的承接地應制定相關政策,避免土地投機的發生。非首都功能疏解的承接地,會出現一定量的人口涌入,從而引起功能以外的資源的大量需求,比如住房、交通、教育、醫療等。這些需求不可避免地會引起土地價格的升高甚至飛漲。其實目前北京周邊的相關地區已經出現了因非首都功能疏解而導致的房價飛漲,這些都可能會成為未來社會不穩定的因素。借鑒布城經驗,北京可確定一套適合自身情況的規劃實施體系來保證規劃實施的可持續性,包括建立規劃實施反饋機制,對正在實施的項目進行實時監測、定期報告,加強部門聯動,對規劃實施過程中出現的問題進行及時響應,并進一步完善規劃更新機制。盡管目前北京城市副中心總體規劃尚未完全落地,但非首都功能的疏解已經做了大量工作。建議北京盡快出臺相關政策,落實相關管控措施,嚴格控制土地交易、住房價格,避免相關投機行為的發生,也為未來的功能承接創造一個好的環境。
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(作者簡介:邢琰,清華同衡規劃設計研究院科研與信息中心副主任;田爽,清華同衡規劃設計研究院科研與信息中心研究員)