2016年是“十三五”開局之年，新型城鎮化及智慧城市建設一定要站在新起點、取得新進展。為此，網信辦提出的新型智慧城市建設概念開啟了規范、有序的后規劃時代。后規劃時代中智慧城市與城鎮化有何影響？如何發展？以及未來發展展望均在此文中一一為您闡述。

1 引言

近日，中共中央、國務院印發了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確了城市規劃建設管理工作的指導思想、基本原則、總體目標和重點任務。這是當前和今后一個時期指導城市規劃建設，管理、促進城市持續健康發展的綱領性文件。2016年是“十三五”開局之年，新型城鎮化及智慧城市建設一定要站在新起點、取得新進展。要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率、城鄉基本公共服務均等化、環境宜居和歷史文脈傳承以及提升人民群眾獲得感和幸福感。要遵循科學規律，加強頂層設計，統籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創新，積極引導社會資本參與，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展。國務院總理李克強作出批示指出，城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。各地區、各部門要牢固樹立五大發展理念，按照統籌城鄉發展的要求，圍繞穩增長、調結構、惠民生，緊緊抓住人的城鎮化這個核心和提高質量這個關鍵，用改革的辦法和創新的精神，全面推進新型城鎮化建設，著力推動農業轉移人口市民化，著力增加適應居民需求的公共產品和公共服務供給，著力構建與農業現代化相輔相成、相互促進的體制機制，惠及更多城鄉群眾，為促進經濟中高速增長、邁向中高端水平注入強勁動力。

2016年2月23日，國務院副總理張高麗出席國務院深入推進新型城鎮化建設電視電話會議并講話：要積極推進農業轉移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，全面實行居住證制度，推進城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。要加快城鎮棚戶區改造和基礎設施建設，推動新型城市建設，加快培育中小城市和特色小城鎮，全面提升城市綜合承載能力。要充分發揮新型城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，搭建多層次、寬領域、廣覆蓋的融合發展平臺，帶動農村一二三產業融合發展。要做好“地”、“錢”、“房”三個方面的改革，完善土地利用機制，創新投融資機制，完善城鎮住房制度，為新型城鎮化提供科學合理的制度保障。要進一步深化新型城鎮化綜合試點，努力在建立人口市民化成本分擔機制、多元可持續城鎮化投融資機制、完善農村宅基地制度、創新設市設區模式等方面，盡快實現突破。

2、新型城鎮化及智慧城市建設進入后規劃時代

改革開發以來，我國城市快速發展，2013年城鎮化率已達到53.7%。但是隨著我國城鎮化的快速推進，一些問題也逐步顯現。首先，發展與保護的矛盾日益突出，生態紅線保護、城地矛盾、城鄉地區發展不平衡等問題越來越突出。其次，城市發展的經濟驅動力下降，近幾年我國經濟發展放緩，加上國際市場低迷，投資增長乏力，傳統產業產能過剩，一些城市，特別是三四線城市房地產形勢嚴峻，加上國家對土地的嚴控，土地財政難以為繼，很多城市政府負債過高，政府融資難度加大，為城市基礎設施建設帶來難度。第三，城市建設質量不高，由于過去各地城市發展強調速度，忽視了質量，建設用地緊張的同時，土地浪費嚴重，外來人口難以融入城市，空城鬼城現象、暴雨淹城、區域性大面積霧霾、大中城市交通擁堵、公共服務設施不足、鄉村衰敗、生態及環境污染、忽視人文關懷和文化文脈傳承、城市缺乏特色等越來越成為普遍問題。第四，城市管理水平有待提高，長期以來我國的各種規劃都是由各部門分管，一個城市空間由多個政府部門管理，彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致管理秩序的混亂和協調成本的增加，降低了剛性規劃的法律嚴肅性，在一定程度上影響了我國經濟社會的健康發展。

然而，城市在我國經濟社會發展中起到非常關鍵的作用，特別是國家“十三五”規劃提出，“經濟保持中高速增長，在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，產業邁向中高端水平，消費對經濟增長貢獻明顯加大，戶籍人口城鎮化率加快提高”的總體目標，對我國城市未來可持續發展、科學規劃、高質量建設、精細化管理、完善法律體系及治理機制、社會及公眾參與等方面都提出了更高的要求。

面對新型城鎮化和智慧城市建設遇到的新挑戰和新要求，中央網信辦提出了新型智慧城市的概念，并且牽頭組織國家發改委等25部委聯合推動新型智慧城市建設。

新型智慧城市是以為民服務全程全時、城市治理高效有序、數據開放共融共享、經濟發展綠色開源、網絡空間安全清朗為主要目標，通過體系規劃、信息主導、改革創新，推進新一代信息技術與城市現代化深度融合、迭代演進，實現國家與城市協調發展。從中央網信辦提出的新型智慧城市建設“六個一”系統工程的核心要素可以體會規劃的重要性：一是構建一個開放的體系架構。新型智慧城市是一個復雜巨系統，需要遵循體系建設規律，運用系統工程方法，構建開放的體系架構，通過“強化共用、整合通用、開放應用”的思想，指導各類新型智慧城市的建設和發展。

二是構建共性基礎“一張網”。為了實現城市的精確感知、信息系統的互聯互通和惠民服務的無處不在，要構建一張天地一體化的城市信息服務柵格網，夯實新型智慧城市建設的基礎。

三是建立一個通用功能平臺。為有效管理城市基礎信息資源，提高系統的使用效率，要構建一個通用功能平臺，實現各類信息資源的調度管理和服務化封裝，進而支撐城市管理與公共服務的智慧化。

四是建立一個數據體系。海量數據是新型智慧城市的特有產物，要建立一個開放共享的數據體系，通過對數據的規范整編和融合共用，實現并形成數據的“總和”，進而有效提高決策支持數據的生產與運用，進一步提升城市治理的科學性和智能化水平。

五是建立一個高效的運行指揮中心。為更好對城市的市政設施、公共安全、生態環境、宏觀經濟、民生民意等狀況有效掌握和管理，需要構建新型智慧城市統一的運行中心，實現城市資源的匯聚共享和跨部門的協調聯動，為城市高效精準管理和安全可靠運行提供支撐。

六是建立一套統一的標準體系。標準化是新型智慧城市規范、有序、健康發展的重要保證，需要通過政府主導，結合各城市特色，分類規劃建設內容及核心要素，建立健全涵蓋“建設、改革、評價”三方面內容的標準體系。

終上所述，我國城鎮化和城市建設將結束盲目規劃和盲目建設時期，步入健康有序建設發展的后規劃時代。

3、后規劃時代對新型城鎮化及智慧城市未來的影響

（1）將由過去的快速擴張模式，向強調精明增長模式轉變。隨著國家對土地和地方融資規模的逐步收緊，各地大規模建新城、擴園區的沖動將會得到遏制。這將促使我國的城市發展規模進入“微量增長”、“存量發展”、甚至“減量發展”的新常態。

（2）將從過去房地產驅動為主的土地擴張模式，向強調產業及創新驅動模式轉變。城市發展將注重產業的轉型升級及新型產業的培育，支撐城市增長的內生動力將成為城市發展必須考慮的“新常態”。

（3）將由過去粗放發展模式，向強調質量和效益模式轉變。強調城市建設質量，強調綠色發展、智慧發展，保護生態環境，降低污染，提高城市安全保障及防災減災能力，提高公共服務及公共空間的配套水平和便利程度，重視文化保護，重視城市逐步更新及修補、城市碎片空間的織補、突出城市特色和自然環境特色等將成為城市發展“新常態”。

（4）將從過去重城輕鄉，向新型城鎮化、城鄉一體發展模式轉變。按照中央城市工作會議和《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》要求，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，需處理好城鄉關系，需注重東、中、西部城市群和中心城市的均衡空間格局及其對周邊的帶動，注重大中小城市、小城鎮的協調發展，走特色發展之路。注重鄉村的復興，優化城鄉空間結構。需強化交通等基礎設施和基本公共服務的支撐作用。強調協調、公平、共享、可持續發展的新型城鎮化將成為城市發展的“新常態”。

（5）發展將由政府自上而下推動模式向放開市場準入模式轉變，深化土地管理制度改革、創新金融服務、投融資機制及財稅體制改革、多方參與的PPP融資模式，將成為有效解決城市發展資金瓶頸的“新常態”。

（6）發展評估將從單純的GDP評估，向綜合評估的“新常態”轉變。未來將從“城鎮化水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境”等方面構建城市的綜合評價體系。

（7）規劃建設管理將由過去條塊分割、部門分治向部門統籌協調的管理方式轉變。體制機制創新、方法模式轉變、法律程序完善、管理水平和效率提升、信息化管理手段的應用、精細化管理和城市治理能力的加強將成為城市規劃建設管理“新常態”。

4、后規劃時代對新型城鎮化及智慧城市建設規劃考量

4.1 規劃理念需要更新。新型城鎮化及智慧城市發展理念決定中國未來城市的走向，未來中國城市發展理念需要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，反映在城市規劃理念上：強調城市系統、社會系統與自然系統相融合；注重城鄉統籌發展、地區均衡發展、產城融合發展；城市應注重集約復合、特色多樣、有機共生；提倡綠色高效發展，資源能源的有效利用，走智慧生態發展、精明發展之路；注重歷史文化的保護與傳承；注重公共服務均衡及公平及人性關懷；注重城市的動力活力及創新性；注重建立多方參與的城市良性投融資體系，提高公眾參與意識。

4.2 規劃理論需要拓展和深化。我國的城鎮化速度之快、規模之大是世界上絕無僅有的，但我國的城市規劃理論更多的是建立在西方傳統的“工程學”基礎上，今天很多問題采用傳統規劃理論無法很好的解決，因此規劃理論需要結合我國的體制特點和當前的城鎮化特點，結合土地和金融制度的改革，在諸如“空間經濟學”、“制度經濟學”、“發展經濟學”、“社會學”等方面進行拓展和深化研究，才能更好地解決當前城市規劃實踐中遇到的問題。

4.3 規劃方法需要創新。傳統的城市規劃方法建立在終極藍圖式的規劃方法上，更關注城市空間的技術解決方案。隨著城市發展“新常態”的出現，城市規劃的復雜性和不確定性會增加，因此規劃方法應與之相適應，今后城市規劃方法應在以下幾方面進行加強：

（1）理念先進性及系統綜合性：當前我國對城市發展提出了更高要求，今后的城市規劃應采用先進的規劃理念，科學制定城市發展目標，進行更加系統綜合的規劃。

（2）與其他規劃的融合性：目前我國的規劃除了城鄉規劃部門主管的城市規劃以外，還有發改委系統、國土資源系統等各部門主管的各類規劃，相互之間需要有效的銜接。除此，本次會議要求“在《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》的基礎上，結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略”，國家層面宏觀戰略規劃，均需要各地城鄉規劃的承載，落實在法定城市總體規劃和詳細規劃中，真正做到“多規合一”，“城鄉一體”規劃。

（3）預測的科學合理性： 2015年12月20日召開的中央城市工作會議要求“必須認識、尊重、順應城市發展規律”，“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”。過去城市規劃的定量分析是建立在靜態統計數據基礎上，今后利用大數據等方法，通過對人流、物流、資金流、信息流等動態大數據的收集和定量分析，通過對土地和環境的動態監控，可以更加科學地預測城市規模、發展方向和發展速度，優化空間結構和布局，確定各類資源的配置。除此，當前城市發展進入“微量增長”、“存量發展”、甚至“減量發展”的新常態，應更加科學地預測城市發展規模。

（4）公眾參與性：過去城市規劃以自上而下為主，今后隨著存量規劃的增多，隨著市場準入的放開和ppp模式的推行，公眾與投資者的實質性參與將成為規劃中的一個重要環節，規劃師在一定程度上應成為各方利益的協調者。

（5）規劃的層次性：目前城市規劃編審周期較長，規劃的時效性大打折扣。今后隨著規劃機制的完善，對上報國家、省市自治區、本級市的各層次城市規劃的內容及深度邊界應有所區分。上報國家的規劃應側重戰略指導性，由當地審批的規劃側重操作性。

（6）規劃的彈性和動態完善性：過去的終極籃圖城市規劃已經難以適應城市發展“新常態”的要求，應允許城市規劃具有一定彈性，特別是戰略性的中宏觀規劃。規劃在生存底線、生態底線、環境底線方面是剛性的，但在發展空間上允許一定彈性，并在規劃實施中動態調整，不斷完善。

（7）規劃的可操作性：城市規劃可操作性受以下幾個主要因素影響：規劃及土地、資金和項目、市場需求等。因此城市規劃應在將這些因素考慮其中，完善和細化規劃實施的內容和配套辦法。

（8）規劃技術的創新性：傳統規劃技術主要是以工程型的靜態規劃為主，未來規劃工作應與數據化、信息化及規劃管理平臺相結合，將規劃成果能夠與社會經濟發展數據、環境資源變化數據、土地及建設項目數據、基礎設施及公共服務設施數據、并與GIS系統相結合，形成能夠提供動態管控的規劃成果。

4.4 規劃內容需要完善。未來城市規劃需要根據當地發展和規劃需求情況，分別在以下幾方面進行完善：

（1）戰略產業方面，根據當地資源稟賦、產業基礎、市場需求及區域甚至全球競合關系，研究城市戰略定位、新型產業結構及產業布局，使城市具備持續的內生動力，為城市創造持久的價值。

（2）新型城鎮化下的城鄉空間格局方面，研究大中小城市如何合理分布，使城市與自然、城市與農村、城市與城市之間建立起融合的良性關系。明確城鄉發展方向，明確規劃期內城鎮、鄉村、各類園區、開發區、旅游區、風景名勝區中建設用地發展方向及發展邊界。

（3）“多規合一”方面，空間管制與土地利用規劃、主體功能區規劃等結合，明確城市發展邊界，特別是各類用地不能突破的邊界，規劃中應明確基本農田、自然保護區、風景名勝區、文物保護區、重要基礎設施保護帶等各類用地的邊界。雖然目前總體規劃中已經有劃定禁建區、限建設區范圍的內容要求，但內容過于寬泛，也不夠全面，對各類建設用地規劃期內不能突破的邊界不夠明確。

（4）“城鄉統籌”方面，傳統城市規劃重城輕鄉，沒有真正做到“城鄉一體”規劃。應將城鎮及鄉村納入城鄉統籌規劃范圍當中，真正做到“城鄉規劃”，而不僅僅是城市規劃和城鎮體系規劃。應縮小城鄉差距，保證公共服務資源配置的均衡，城鄉市政基礎設施等一體化。

（5）智慧生態方面，包括智慧生態目標及指標體系、土地集約混合利用模式、海綿城市，地下綜合管廊、綠色交通系統、資源循環利用系統、區域能源規劃、智慧系統、智慧生態社區及綠色建筑引導等內容，為未來城市發展確立新的建設標準。

（6）舊城更新方面，隨著“存量規劃”情況的普遍出現，挖掘存量土地潛力，優化既有城區功能和布局，成為城市規劃必須重視的內容。

（7）“海綿城市”及城市水系統方面，提高城市防洪排澇減災能力，節約水資源，改善城市生態環境。

（8）重大項目及投融資方面，研究城市的信用體系和造血機能，規劃城市未來的投融資模式，將紙上的技術規劃變成明確的資金池和項目池，使政府、金融機構、企業均可參與其中，提高規劃的可操作性，解決城市發展的資金瓶頸。

（9）配套措施方面，實施配套政策，加強規劃的可實施性。

（10）強化城市環境、城市安全、公共服務配套、公共交通、社會保障、城市公益項目、城市特色等內容，提高城市品質和服務水平。

4.5 規劃深度應分出層次。根據規劃層次邊界，上報國家的城市規劃更應偏重宏觀規劃，內容應側重戰略性的重大內容，側重跨區域的協調規劃，如跨區域國家級重大基礎設施、重大生態環境項目、民生項目、國家級戰略性產業等內容；由當地省、市、自治區政府主管部門審批，規劃內容應更加細，深度更深些，留有少量彈性。

新形勢下，未來的城市發展對城市規劃工作提出了更高的要求，需要規劃人員加強學習，有所創新，我們應做好準備，共同努力，迎接規劃新時代的挑戰。

5、當下的任務

城市規劃建設管理是一項復雜的系統工程，做好這項工作任務艱巨、責任重大、使命光榮。必須把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上，敢于擔當，勇往直前，雷厲風行，務求實效，全面貫徹落實《若干意見》：

（1）堅持黨的領導。農村工作和城市工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可。要充分認識城市工作的重要地位和作用，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。城市黨委和政府是城市工作的責任主體，要依據國家、省（區、市）確定的目標和要求，制定本市現代化行動方案，明確總體要求、實施步驟和保障措施。街道、社區黨組織是黨在城市工作的基礎，要以建設服務型黨組織為抓手，帶動社區自治組織、社區社會組織建設，強化便民服務網絡建設，多為群眾辦實事、辦好事。

（2）推進改革創新。實現城市健康有序發展，必須堅定不移地推進改革創新，為城市發展創造良好制度環境、提供體制機制保障。要深化住房制度改革，以滿足新市民住房需求為主要出發點，建立購租并舉的住房制度。要推進城市管理體制改革，加快完成部、省主管部門的機構設置和市、縣城管領域的大部門制改革，加強執法機構和隊伍建設。要推動建筑業改革發展，構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管全面覆蓋的建筑市場體系。

（3）實行依法治市。實現城市有序建設、適度開發、高效運行，必須更好發揮法治的引領和規范作用，下大力氣抓依法治市。科學立法方面，要加快制定、修訂有關法律法規，形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的法律法規體系。嚴格執法方面，要研究推動城鄉規劃法與刑法銜接，嚴厲懲處規劃建設管理違法行為，提高違法違規成本。文明守法方面，要推進城市管理者自覺運用法治思維和法治方式治理城市；增強市民法治意識，在全社會營造良好的法治環境。

（4）注重人才培養。做好城市規劃建設管理工作，關鍵在人。必須加大人力資本投入，穩固城市發展的智力支撐。要培養高素質的城市干部隊伍，做到用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。要加快培育一批高水平的規劃院、建筑師事務所，培養既有國際視野又有民族自信的建筑師，建立培育城市設計隊伍。

（5）提高市民素質。要以加強和改進城市規劃建設管理來滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，以提升市民文明素質推動城市治理水平的不斷提高。大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐，促進市民形成良好的道德素養和社會風尚，提高企業、社會組織和市民參與城市治理的意識和能力。

（6）加強組織協調。要建立城市工作協調機制，加大對城市規劃建設管理工作的指導、協調和支持力度。定期召開中央城市工作會議，研究解決城市發展中的重大問題。定期組織新任市委書記、市長培訓，不斷提高城市主要領導規劃建設管理的能力和水平。

（7）落實工作責任。各地要圍繞中央提出的總目標，確定本地區城市發展的目標和任務，集中力量突破重點難點問題。要實施城市規劃建設管理工作監督考核制度，確定考核指標體系，定期通報考核結果，并作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考。

《若干意見》的出臺為做好新時期的新型城鎮化及智慧城市建設工作指明了方向，我們要在黨中央、國務院的正確領導下，把《若干意見》提出的各項目標任務真正落到實處，讓我們一起擁抱后規劃時代的春天，健康有序加快推進新型城鎮化及智慧城市建設，創造更加美好的明天。