頂層設計的緣由

“智慧城市”建設的浪潮正在席卷全球。與“數字城市”相比，“智慧城市”的特征主要表現在城市運行狀態的自動感知、信息更加充分的共享和發掘、信息系統更加的智能。“智慧城市”為人類描繪了非常美好的發展愿景，但在實踐過程中，卻遭遇到了很多難題，比如如何實現智慧城市的集約化建設、系統互聯和資源共享。

在信息化發展的初期，由于整體設計能力的不足，以及缺乏信息化統籌機制，經歷了一段以項目為中心的發展過程，政府各部門獨立地建設了一系列的信息系統，逐步形成了隨意生長的“系統叢林”，在“叢林”中，系統之間互不相連，信息資源重復采集、互不共享，造成許多重復建設和投資浪費。如果這種局面繼續延續，在“智慧城市”建設的過程中必然會遇到各自為政、信息孤島等老問題，大大增加了智慧城市建設失敗的風險。

頂層設計為解決智慧城市發展難題提供了一條切實可行的道路。頂層設計是在智慧城市發展戰略（規劃）指導下，旨在為智慧城市建設實施提供指導的“控制性規劃”。頂層設計主要明確智慧城市建設的重點內容、各重點內容之間的內在邏輯關系，以避免分散投資和重復建設。

頂層設計的特征

“頂層設計”的概念由來已久，本意是指自高端開始的總體構想，這一概念源于系統工程學領域的自頂向下設計(Top-downDesign)。1969年，尼克勞斯·沃斯(NiklausWirth)提出采用“自頂向下逐步求精、分而治之”的原則進行大型程序的設計，即從需要解決的問題出發，自頂向下將復雜問題逐步分解成一個個相對獨立的子問題，每個子問題可以再進一步分解，直到問題容易地解決。

自從中央提出改革需要“頂層設計”后，頂層設計逐漸被信息化領域的官員和學者廣為討論。關于“智慧城市”頂層設計的定位，最大的分歧在于如何平衡頂層設計和信息化規劃的關系。一種觀點認為，頂層設計是規劃的落實和具體化，而另一種觀點正好與之相反。

我們認為，頂層設計的關鍵特征可以歸納為兩個方面，層次上處于“頂層”，設計對象以“體系結構”為中心。

所謂的“頂層”包含兩個層面：一是頂層設計的視角是信息系統的最頂層，這里所指的頂層可以是一個國家、一個城市、或是一個政府部門信息體系的最高層；二是“自頂向下”的設計步驟，一般首先完成最高層的結構和框架設計后，再逐層細化完成更細致的設計。

所謂的“體系結構”是指頂層設計與信息化規則相比，更注重于用工程科學的方法，對整體體系架構進行設計，在規劃設計內容上更關注系統、信息資源和基礎設施的體系結構，更關注對全局的約束性要求，架構性更強、技術性更強。規劃與頂層設計，在設計的層次上都處于最高層，或者換一種說法，是對全局的規劃，但從規劃或設計的對象上看，規劃偏重于長期的愿景和任務的設計，頂層設計偏重于信息化體系架構的設計，頂層設計將體系架構的內部結構打開，比規劃更接近于信息系統、更加的細致。

一個好的頂層設計，不在于如何詳盡地規定、分析每個系統、數據的細節，而在于其是否能夠用最明確的規則、最少的約束和最簡潔的文字構建出一個完整而歧義少的信息化體系。遵循這個體系，各方可以獨立地開展系統的建設，完成后，可以形成一個符合預期設計的目標的完整體系。

需要注意的是，頂層設計應該在基礎設施、共性支撐和統籌要求較高、應用較為成熟的領域制定總體的要求，留出新技術、新應用的創新空間，鼓勵試點示范，待發展較為成熟后，再納入頂層設計的總體框架，實現頂層設計與創新的協同促進。如果把“智慧城市”比喻成為一片有序發展、充滿生機的“智慧森林”，“規劃”明確了森林的基本形態、占地面積和建設計劃，而“頂層設計”則細致地設計了“智慧森林”的內在結構，包括了土壤、水系、樹種的布局，以及樹木移栽的方式等等。

做好頂層設計

“智慧城市”是一個十分復雜的信息化體系，一般情況下，包含了網絡、共性平臺、信息資源、應用系統和服務渠道等層次，頂層設計不可能一次到位，也難以要求所有的部門完全按照一個剛性的框架開展建設。可行的做法是由易到難，建立框架，層層推進，逐步深入。

第一步，以智慧城市公共平臺的頂層設計作為切入點。

通過頂層設計明確全市統籌的網絡、基礎數據資源、共享交換平臺和地理空間信息平臺等共性支撐平臺，為全市各單位信息化建設和應用提供共性服務。以公共平臺作為頂層設計的切入點。在技術上，以云計算的方式建設公共服務平臺可行性高；在業務上，公共平臺的統籌建設不涉及復雜的業務協調，工作簡單易行，因此，對于各地的信息化主管部門而言，開展公共平臺頂層設計更加可行、易操作和有效。基于這方面的考慮，工信部近期發布了《基于云計算的電子政務公共平臺頂層設計指南》，就各省市政府如何組織開展公共平臺頂層設計提出了較為詳細的指導意見，希望通過陜西、福建和海南等省份的試點，全面推進電子政務的集約化發展。

第二步，設計重大工程，構建智慧城市的骨干。

重大工程在智慧城市中起到支撐部門協同、滿足城市關鍵迫切需求的作用。通過頂層設計，規劃跨部門重大協同應用、領導決策支撐服務體系、公眾信息集成服務體系、領域主題共享數據資源等，可以直接滿足經濟社會發展的需求，有利于集中資源解決關鍵問題，減少部門各自為政的重復建設，有效地推進統籌和集約。國家發改委已經在國家層面開展了通過重大工程推進統籌和共享的探索，制定了《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》，計劃通過建設重大工程，特別是跨部門的重大應用，進一步加快國家政務信息化的發展，強化信息共享、業務協同和互聯互通，提升政務信息化建設效能。

第三步，將總體框架滲透到部門。

在“智慧城市”的基礎設施和骨架體系建設完成后，應進一步完成部門一級的頂層設計，通過發布規范性文件的形式，要求有關部門在已經形成的公共平臺和重大應用框架下，按照統籌集約建設的思路，將總體框架的要求貫徹到部門內部的信息化體系中，逐步建設從頂層到末梢的全局有序的“智慧森林”。

用好頂層設計

頂層設計終歸是一個關于如何開展信息化的工作思路，如果不能成為指導工作的指南，追究還是會成為毫無價值的空中樓閣。從國內外的實踐看，頂層設計的實施需要重點關注以下三個方面：

首先，必須讓頂層設計成果成為各方認可的工作指南。要想做到這一點，需要在開展頂層設計的時候，讓相關方都參與到頂層設計工作中，使頂層設計成為集體智慧、反映各方訴求的綜合方案；在頂層設計完成后，需要開展廣泛、深入、持續的培訓和宣傳，讓各方深刻掌握頂層設計內在的思路，實現知識的內化，并進一步成為內在工作指南。