中國光伏發電市場監管政策近日迎來重大改變。國家發展改革委、財政部、國家能源局于6月1日晚間發布的光伏新政《關于2018年光伏發電有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)規定，2018年在國家下文前各地不得安排需國家補貼的普通光伏電站，分布式光伏指標為10GW(1GW=1000MW)且截止點提前到5月31日，發文之日起新投運的光伏電站標桿電價和分布式度電補貼均下調0.05元。
盡管業內對此早有心理預期，但這份被稱為史上最嚴的光伏政策正式出臺后，全行業還是引起巨大震動。調整自發文之日起開始實施，相當于沒有緩沖期。原先不受指標限制的分布式光伏被納入規模管理。時隔5個月再度下調標桿上網電價，打破了此前一年一調的慣例，意味著今后電價調整頻次會加快。此外，普通地面電站指標暫停發放、領跑者項目的規模和啟動時間將視光伏發電規模優化情況再行研究。
業內普遍認為，除了消納難，出臺新政的一個重要原因在于補貼壓力太大，且短期內難以解決。中國促進可再生能源產業發展主要采取“標桿電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源于可再生能源電價附加，隨電費收取。但隨著光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續擴大。據統計，截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展。如果這種超常的增長繼續下去，財政補貼缺口將持續擴大，將會對行業發展帶來更加不利的影響。而且，在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業紛紛擴大產能，光伏制造產能過剩問題、產品和電站建設質量問題也有顯現。
國家能源局表示，此次新政出臺，旨在引導市場和行業根據新形勢調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，從而推動行業有序發展、高質量發展。
專家指出，目前光伏發電既面臨補貼不足的現實問題，也有市場競爭力不足的長遠發展問題。大多數人只在意補貼，而以嚴苛政策逼退落后產能，促進盡快平價上網和行業健康發展才是核心。本次政策調整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產業更加健康發展。主管部門正是以“主動刺穿泡沫”的方式來規避積累更大的風險。
國家能源局新能源司和國家發展改革委價格司在答記者問時也表示，新政對于先進技術的、高質量的、不需要補貼的這些項目是留了口子的，是不限規模的。對于不需要中央財政補貼的光伏發電項目，地方可根據接網消納條件和相關要求自行安排建設。
平價上網已曙光初現
我國光伏發電新增裝機連續5年全球第一，累計裝機規模連續3年位居全球第一。近年來，我國光伏產業已經由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉變成為全產業鏈全球光伏發展創新制造基地。光伏技術水平和產量質量不斷提高，2017年國內組件產量達7500萬千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉換效率的世界紀錄，2017年全球前10強光伏組件企業中我國占據了8個，國際競爭力明顯提升。
中國光伏行業協會統計，2007-2017年，10年時間光伏組件和系統價格下降幅度達90%。如今我國光伏組件的生產成本已降至近2元/瓦，系統設備投資已降至近5元/瓦的全球領先水平。
近年來，我國隨著光伏裝機規模快速增長和光伏發電技術不斷進步，設備制造等建設成本快速下降，使光伏發電的市場競爭力顯著提升，光伏行業技術性成本大幅降低，加速了光伏用戶側平價，確立了中國光伏產業的全球領先地位。“光伏發電在越來越多國家和地區實現平價上網解決經濟性瓶頸后，必將成為普惠能源。” 全球太陽能理事會主席、亞洲光伏產業協會主席朱共山認為，21世紀以來，光伏發電電池轉換效率增長69%，年新增裝機規模擴大500倍，成本下降90%以上，光伏發電作為第一替代能源的共識正在形成。
2018年4月22日，青海德令哈光伏發電應用領跑者基地推薦投資企業評優結果公布。利用黑硅+PERC多晶技術，協鑫新能源申報的光伏上網電價僅為每千瓦時0.32元，已低于火電價格。當前，協鑫正在自主研發復合納米等高效電池技術，未來通過技術疊加，光電轉換效率將進一步提升，將進一步降低光伏發電成本。
資料顯示，2016~2017年的國際上部分光伏項目的中標電價已經低于0.2元/千瓦時。其中不乏中國企業的身影。2016年9月，日本丸紅與中國晶科在阿布扎比報出的2.42美分/千瓦時，折合0.16元/千瓦時。2017年11月，日本三井與中國天合光能在墨西哥項目報出的1.97美分/千瓦時是當時的光伏項目最低價，折合0.13元/千瓦時。
最后一公里 路該怎么走
清華大學能源互聯網創新研究院報告顯示，我國光伏發電更大規模應用后，在2020年前后即可以實現光伏的平價上網，不再需要國家補貼。而一旦實現平價上網，在國家的支持鼓勵下，不需要補貼的電站將得到大規模發展。
光伏產業歷經艱苦磨煉，已經走到了“黎明前黑暗”和“最后一公里”的歷史關鍵時刻。最后一公里，路該怎么走?是繼續依賴補貼，還是苦練內功提高綜合實力?
一方面，光伏企業自身要通過大力推動技術創新、淘汰落后產能提高行業集中度、加強內部管理等多種措施推動光伏發電自身建設成本下降。
另一方面，有關部門和地方政府也要幫助企業減少非技術成本。有分析認為，中國擁有幾乎全世界最便宜的光伏電站系統造價;然而，限電、土地費用、融資成本、送出費用是壓在中國光伏項目上的4座大山，使中國光伏項目的上網電價遠高于國外項目，嚴重依賴補貼。采取有力措施減少非技術成本已成為當務之急。
今年4月，國家能源局出臺了《關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》(國能新能〔2018〕34號)，明確了有關政策的落實要求和相關支持措施。包括嚴格執行可再生能源發電保障性收購制度;電網企業負責投資建設接網工程，保障配套電網工程與項目同時投入運行;減少土地成本及不合理收費;鼓勵金融機構將光伏納入綠色金融體系，降低企業融資成本;制止糾正亂收費等增加企業負擔行為。加強政策落實和監管。將相關法規政策執行和優化政府服務列入可再生能源項目投資預警機制的監測評價范圍，并加強事中事后監管。
國家能源局在6月11日召開的發布會上也表示，項目非技術成本高、企業負擔重的問題越來越突出，直接影響光伏發電平價上網和市場競爭力。為此，今后國家能源局還將把各地落實減輕企業負擔、降低非技術成本情況作為年度規模安排和基地布局建設的重要依據。對非技術成本低的地區優先下達規模、布局基地建設。
此次新出臺的光伏新規也提到，不補貼的光伏發電項目會給與扶持，降低非技術成本。有企業認為，如果力度大，比如降低土地使用稅等，反而有可能加快出現不需要補貼的光伏項目。這在美國等一些國家也有先例，即對光伏行業不局限于補貼，而以稅收優惠為主，對稅收、貸款、擔保等均有惠及，以提高行業的投資驅動力。
實際上，在光伏產業的原有政策里，雖然有補貼，但由于欠補問題，使得補貼反而成為阻礙行業發展的因素。即上游企業沒有降價動力，下游電站資金流緊張，導致電站高負債。
此次新政出臺，短期看，會帶來行業洗牌的陣痛。但從長期看，則有助于行業健康發展。經過大浪淘沙，光伏行業也會像白色家電行業走過的路一樣，淘汰落后產能，剩下若干巨頭。隨著光伏發電作為替代能源不斷增強競爭力，光伏發電應用會進一步普及，真正走進千家萬戶。
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