面對(duì)環(huán)境污染和氣候變化的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家都面臨著如何從依賴化石能源到依賴清潔能源的轉(zhuǎn)型，毫無疑問，能源轉(zhuǎn)型需要金融體系的支持。盡管美國(guó)擁有全球最發(fā)達(dá)的金融體系，但在為清潔能源項(xiàng)目提供融資支持方面，表現(xiàn)卻不盡如人意。究其緣故，既有金融體系自身的原因，也有外部環(huán)境欠佳、政策措施不到位等金融體系以外的原因。分析美國(guó)金融業(yè)在支持清潔能源方面存在的諸種問題，對(duì)我國(guó)綠色金融的發(fā)展能夠帶來有益的啟示。
美國(guó)金融體系支持清潔能源發(fā)展現(xiàn)狀
1.美國(guó)清潔能源投資面臨巨大融資缺口
進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球清潔能源投資整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。根據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)（BNEF）發(fā)布的數(shù)據(jù)，2004年全球清潔能源投資總額在600億美元左右，2016年躍升為2875億美元，13年時(shí)間增長(zhǎng)近5倍。不過，在全球整體上升的背景下，美國(guó)的清潔能源投資卻顯得相對(duì)波瀾不驚。
2008年美國(guó)還是全球清潔能源投資最大的國(guó)家，2009年被中國(guó)超越。其后經(jīng)過一輪反復(fù)，自2012年直到2016年，中國(guó)代替美國(guó)連續(xù)幾年成為全球清潔能源投資第一大國(guó)。其中，2016年中國(guó)清潔能源投資總額達(dá)到878億美元，遠(yuǎn)高于美國(guó)的586億美元。
是什么因素影響了美國(guó)清潔能源投資未能穩(wěn)步增長(zhǎng)？許多人將最大的阻礙因素歸咎于融資能力的嚴(yán)重不足。確實(shí)，美國(guó)清潔能源的投資需求和融資能力之間存在巨大缺口。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署UNEP在2016年發(fā)布的報(bào)告，2005—2014年，美國(guó)清潔能源的平均年度投資金額為440億美元，而投資需求則高達(dá)4420億美元，實(shí)際投資金額不足投資需求的10%。如果以化石能源的使用量在未來20年內(nèi)減少40%作為分析情境進(jìn)行預(yù)測(cè)，美國(guó)清潔能源的年度投資缺口高達(dá)1520億美元。
2.現(xiàn)有金融體系未能為清潔能源發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持
一般來說，清潔能源的融資渠道主要包括資產(chǎn)融資、公開市場(chǎng)融資、VC/PE融資、小容量分布式電源項(xiàng)目融資以及政府、公司的研發(fā)費(fèi)用等。不同的融資渠道適用于投資的不同階段。目前，美國(guó)清潔能源投資中綜合運(yùn)用了上述多種融資渠道。不過，各類融資渠道有一個(gè)共同特點(diǎn)，即年度融資額波動(dòng)均很大，換句話說，清潔能源項(xiàng)目的融資來源缺乏充分的穩(wěn)定性。具體而言如下。
資產(chǎn)融資，指利用企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中的資產(chǎn)來獲得融資，包括利用某項(xiàng)資產(chǎn)向銀行進(jìn)行抵押貸款，或者針對(duì)某種設(shè)備進(jìn)行融資租賃。2014年，美國(guó)清潔能源融資來源的40%來自于資產(chǎn)融資，可謂是最大的融資渠道，但在2005-2014年的10年間，資產(chǎn)融資的金額波動(dòng)頗大，平均為234億美元，頂峰是2011年的460億美元，谷底的2014年僅為180億美元。
公開市場(chǎng)融資，指通過多層次資本市場(chǎng)進(jìn)行的股票融資，包括首次公開發(fā)行（IPO）以及通過二級(jí)市場(chǎng)、可轉(zhuǎn)換債券等方式進(jìn)行的再融資。2014年通過公開市場(chǎng)進(jìn)行的清潔能源融資為106億美元，占全部融資來源的24%。不過，在兩年前的2012年，清潔能源的公開市場(chǎng)融資只有區(qū)區(qū)15億美元。
風(fēng)險(xiǎn)資本和私人股權(quán)基金（即VC/PE）。美國(guó)的VC/PE行業(yè)十分發(fā)達(dá)，但在清潔能源投資領(lǐng)域發(fā)揮的作用卻很有限。在2005至2014年的10年間，清潔能源投資中來自VC/PE的比例在2008年達(dá)到最高點(diǎn)，但也只有69億美元，2014年更是只有33億美元，在全部融資來源中占比7%。
3.稅收優(yōu)惠政策成為吸引金融市場(chǎng)投資者進(jìn)入清潔能源領(lǐng)域的最重要驅(qū)動(dòng)力
從金融市場(chǎng)角度看，清潔能源項(xiàng)目對(duì)投資者最大的吸引力來自美國(guó)聯(lián)邦政府提供的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。具體來說有以下三種。
一是加速折舊。清潔能源項(xiàng)目往往要求巨額資本投入。對(duì)于資本投資者而言，折舊期越短，意味著能夠從當(dāng)期收入中抵扣的投資額越多，稅收負(fù)擔(dān)因而得以減輕。根據(jù)美國(guó)當(dāng)前聯(lián)邦稅法，允許清潔能源資產(chǎn)按照5年期計(jì)提折舊，這大大低于資產(chǎn)本身通常20年甚至更長(zhǎng)的使用期限。
二是投資金額的稅收扣減。2017年之前，對(duì)于太陽能、小型風(fēng)電等項(xiàng)目，美國(guó)稅法允許在項(xiàng)目投資成本30%的比例內(nèi)進(jìn)行稅收扣減；其他清潔能源技術(shù)的投資稅收扣減額為10%。不過，自2017年1月1日以后，所有清潔能源項(xiàng)目的投資稅收扣減額統(tǒng)一為10%。
三是產(chǎn)量的稅收扣減。美國(guó)稅法允許針對(duì)清潔能源生產(chǎn)出來的電力進(jìn)行一定比例的稅收扣減。例如，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，利用風(fēng)能等清潔能源生產(chǎn)出來的電力在運(yùn)營(yíng)的首個(gè)10年期間可以獲得每兆瓦時(shí)22美元的稅收扣減。
對(duì)于那些稅收負(fù)擔(dān)很重的投資者而言，美國(guó)聯(lián)邦政府針對(duì)清潔能源項(xiàng)目所提供的稅收優(yōu)惠政策很有吸引力，一些大的銀行、保險(xiǎn)公司和利潤(rùn)率很高的大公司，也因此成為過去十多年來美國(guó)清潔能源項(xiàng)目的重要資金提供者。
美國(guó)金融體系支持清潔能源發(fā)展中存在的問題
美國(guó)擁有全球最發(fā)達(dá)的金融體系，不過，令人略感意外的是，近年來在不少地區(qū)興起的綠色金融，在美國(guó)的發(fā)展卻并不十分突出，美國(guó)金融體系在支持清潔能源方面的表現(xiàn)也并不盡如人意，清潔能源領(lǐng)域存在的巨大投融資缺口就是明證。
影響金融體系在美國(guó)清潔能源投資領(lǐng)域扮演更重要角色的因素十分復(fù)雜，既有外因，也有內(nèi)因。這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面。
1.美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)清潔能源發(fā)展的態(tài)度和政策導(dǎo)向存在很大不確定性，不利于金融市場(chǎng)形成合理的預(yù)期、并采取積極的行動(dòng)
能源轉(zhuǎn)型這一戰(zhàn)略任務(wù)，無論從其重要性還是復(fù)雜性來看，都不是單靠市場(chǎng)機(jī)制的力量就能獨(dú)立承擔(dān)的，需要政府的高度介入。政府介入的方式一方面包括明確清晰的態(tài)度，以便向市場(chǎng)傳遞正確的信號(hào)，另一方面則包括持續(xù)一致的政策，以激勵(lì)市場(chǎng)采取正確的行動(dòng)。無論在激發(fā)市場(chǎng)的“知”方面，還是激勵(lì)市場(chǎng)的“行”方面，美國(guó)政府離清潔能源發(fā)展的要求還很遠(yuǎn)。
具體來說，清潔能源發(fā)展面臨的首要問題是如何與傳統(tǒng)的化石能源展開競(jìng)爭(zhēng)，包括在爭(zhēng)取市場(chǎng)資源和政府支持方面的競(jìng)爭(zhēng)。盡管自1973年石油危機(jī)之后美國(guó)就開始逐漸重視清潔能源的發(fā)展，但更多是出于能源獨(dú)立的考慮，而不是環(huán)境保護(hù)的考慮。由于較少?gòu)沫h(huán)保和氣候變化等可持續(xù)發(fā)展角度考慮清潔能源問題，再加上化石能源行業(yè)擁有強(qiáng)大的實(shí)力和游說能力，美國(guó)歷屆政府對(duì)清潔能源投資的重視程度前后并不一致。例如，奧巴馬政府重視氣候變化問題，任內(nèi)出臺(tái)了不少有利于清潔能源發(fā)展的政策，并帶領(lǐng)美國(guó)簽署加入了為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)做出安排的《巴黎協(xié)定》。不過，新上任的特朗普總統(tǒng)對(duì)氣候變化議題則表現(xiàn)出了非常消極的態(tài)度，已經(jīng)簽署行政令，推翻奧巴馬的“清潔能源計(jì)劃”，撤銷減少新建燃煤電廠二氧化碳排放的規(guī)定，甚至屢次威脅要退出凝聚了全球共識(shí)的《巴黎協(xié)議》。聯(lián)邦政府前后不一的態(tài)度，勢(shì)必對(duì)清潔能源投資帶來陰影。
美國(guó)政府對(duì)清潔能源態(tài)度的不確定影響了政策的不確定。主要體現(xiàn)在兩方面：一是化石能源行業(yè)受到巨額補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)油氣行業(yè)和煤炭行業(yè)每年接受的各類稅收補(bǔ)貼金額分別高達(dá)93億美元和15.5億美元。高額的化石行業(yè)補(bǔ)貼顯然與發(fā)展清潔能源的政策背道而馳。二是有關(guān)新能源稅收優(yōu)惠政策是否可持續(xù)存在不確定性。例如，美國(guó)有關(guān)清潔能源產(chǎn)量稅收扣減的政策是1992年引入的，其后的政策效力一直是以頻繁延期的方式實(shí)現(xiàn)的，每次政策的延期，都面臨很多爭(zhēng)議，甚至還出現(xiàn)過由于政策更新不及時(shí)而導(dǎo)致投資者受損的情況。
正是由于美國(guó)政府未能就清潔能源的發(fā)展給出明確而前后一致的態(tài)度及持續(xù)的政策框架，導(dǎo)致金融市場(chǎng)無法形成明確而一致的預(yù)期，從而影響了對(duì)清潔能源融資的各種投入。相比之下，不少研究認(rèn)為，歐洲地區(qū)政府整體上對(duì)清潔能源和可持續(xù)發(fā)展更為重視，因此，歐洲金融機(jī)構(gòu)相比美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在對(duì)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)應(yīng)用方面，起步更早，投入更多。一個(gè)例證是，在美國(guó)清潔能源融資市場(chǎng)上，非政府貸款大部分由外國(guó)銀行而不是美國(guó)本土銀行提供。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，美國(guó)清潔能源貸款市場(chǎng)主要包括26個(gè)經(jīng)營(yíng)者，其中只有6家是總部設(shè)在美國(guó)的銀行（如花旗、摩根斯坦利等），其余都是歐洲銀行。不少人將外國(guó)銀行相對(duì)更加活躍的現(xiàn)象歸因于他們?cè)谇鍧嵞茉慈谫Y領(lǐng)域相比美國(guó)本土銀行擁有更加豐富的經(jīng)驗(yàn)。
2.現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策效率偏低，受惠面較窄，無法產(chǎn)生充分的激勵(lì)效果
目前美國(guó)的一些銀行和機(jī)構(gòu)投資者之所以愿意為清潔能源項(xiàng)目提供融資，背后最重要的驅(qū)動(dòng)力是看重聯(lián)邦政府實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策所帶來的額外價(jià)值。然而，時(shí)至今日，清潔能源稅收優(yōu)惠政策表現(xiàn)出來的低效甚至無效問題日益突出，嚴(yán)重影響了激勵(lì)效果的發(fā)揮。
一是能夠享受實(shí)際稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)相對(duì)有限。不管是投資稅收扣減還是產(chǎn)量稅收扣減，為了實(shí)現(xiàn)降低稅收負(fù)擔(dān)的目的，首先企業(yè)必須有盈利，只有凈應(yīng)納稅所得額為正，這一稅收優(yōu)惠政策才有意義。而在資本密集型的清潔能源項(xiàng)目中，在實(shí)施加速折舊方式下，企業(yè)盈利比較困難，這限制了稅收優(yōu)惠政策的惠及面。
二是稅收優(yōu)惠政策所吸引的投資者類型相對(duì)有限。稅收優(yōu)惠政策對(duì)那些有較高稅收負(fù)擔(dān)的機(jī)構(gòu)有特別的吸引力，正因?yàn)槿绱耍虡I(yè)銀行成為目前美國(guó)金融市場(chǎng)為清潔能源項(xiàng)目融資的主力。然而，由于很多商業(yè)銀行在2008-2009年國(guó)際金融危機(jī)中受到重創(chuàng)，可貸款或可投資資金明顯減少，因而影響了對(duì)清潔能源項(xiàng)目的融資。
在美國(guó)金融市場(chǎng)上，一些主流的機(jī)構(gòu)投資者（如養(yǎng)老基金、主權(quán)債務(wù)基金等）擁有更加穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金來源，與清潔能源項(xiàng)目的融資需求更為契合，然而，他們卻很少參與清潔能源項(xiàng)目投資。其中一個(gè)重要原因在于這類機(jī)構(gòu)本身往往享受很多免稅待遇，稅收負(fù)擔(dān)不重，單靠稅收優(yōu)惠政策很難吸引其加入清潔能源投資領(lǐng)域。
現(xiàn)行稅制問題突出體現(xiàn)在美國(guó)綠色市政債券市場(chǎng)的發(fā)展上。不少國(guó)家都在嘗試借助綠色債券市場(chǎng)為清潔能源等綠色項(xiàng)目提供資金。在綠色債券的培育期，通過公共機(jī)構(gòu)的示范發(fā)行為市場(chǎng)提供指導(dǎo)是一個(gè)重要的發(fā)展途徑。由于美國(guó)擁有發(fā)達(dá)的市政債券市場(chǎng)，這意味著通過地方政府及其代理機(jī)構(gòu)示范發(fā)行市政債券，有望在美國(guó)清潔能源項(xiàng)目融資中扮演重要角色。然而目前來看，美國(guó)綠色市政債券發(fā)行量很少。其中一個(gè)阻礙因素就在于稅制。
美國(guó)市政債券對(duì)投資者最大的吸引力在于投資收益免繳聯(lián)邦所得稅，而這種免稅的價(jià)值只對(duì)那些需要繳稅的主體才有吸引力，對(duì)于養(yǎng)老基金、401（k）等退休賬戶持有人而言，其投資收益本來就無需繳稅，因此，回報(bào)率相對(duì)較低的市政債券對(duì)這些投資者而言沒有什么吸引力。正因?yàn)槿绱耍绹?guó)市政債券的投資者主要是個(gè)人、相互基金、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司等短期資金提供者，而不是養(yǎng)老基金等長(zhǎng)期資本提供者。這也就意味著，在現(xiàn)行稅制下，通過發(fā)行綠色市政債券來為清潔項(xiàng)目融資，缺乏充分的投資者基礎(chǔ)。
3.美國(guó)資本市場(chǎng)運(yùn)行模式與清潔能源投資的特點(diǎn)并不匹配
盡管美國(guó)擁有高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，但從當(dāng)前運(yùn)行模式看，資本市場(chǎng)還沒有為清潔能源項(xiàng)目融資做好充分準(zhǔn)備，主要體現(xiàn)為如下幾點(diǎn)。
資本市場(chǎng)往往存在決策短期化的傾向，更看重短期回報(bào)，對(duì)于氣候變化等長(zhǎng)期挑戰(zhàn)還沒有充分考慮。換句話說，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)的環(huán)保政策行動(dòng)尚沒有充分“內(nèi)部化”。
資本市場(chǎng)投資者非常看重流動(dòng)性要求，流動(dòng)性高的資產(chǎn)往往具有高估值。然而，由于清潔能源項(xiàng)目十分復(fù)雜、面臨很高的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)期很長(zhǎng)、參與者有限等原因，往往不能滿足投資者對(duì)高流動(dòng)性的要求。
缺乏必要的金融基礎(chǔ)設(shè)施。清潔能源行業(yè)歷史不算悠久，缺乏有關(guān)投資項(xiàng)目以及投資結(jié)果的充分?jǐn)?shù)據(jù)。投資者經(jīng)常很難理解項(xiàng)目的真正意義以及潛在收益和風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而影響了對(duì)投資的判斷。
相關(guān)的金融創(chuàng)新尚缺乏法律支持。在美國(guó)傳統(tǒng)的油氣項(xiàng)目中，一種特殊的組織形式——“業(yè)主有限合伙制”（MLP）被廣泛應(yīng)用，主要原因在于MLP具有有限責(zé)任、稅率極低、靈活性強(qiáng)、相對(duì)回報(bào)率高等優(yōu)勢(shì)，對(duì)投資者，特別是個(gè)人投資者很有吸引力。目前，美國(guó)不少金融中介機(jī)構(gòu)都呼吁將MLP作為清潔能源項(xiàng)目的主要組織方式。然而，在現(xiàn)行法律下，MLP只適用于傳統(tǒng)油氣資源的開發(fā)，不能運(yùn)用于風(fēng)力、太陽能等清潔能源的開發(fā)項(xiàng)目中。
幾點(diǎn)啟示
近年來，我國(guó)清潔能源投資持續(xù)超過美國(guó)，我國(guó)綠色金融在綠色債券等細(xì)分領(lǐng)域的發(fā)展勢(shì)頭也超過了美國(guó)，然而這并不意味著我國(guó)就可以高枕無憂。無論是化石能源向清潔能源的轉(zhuǎn)型，還是支持這一轉(zhuǎn)型的綠色金融體系的發(fā)展，對(duì)于中美兩國(guó)以及世界其他國(guó)家而言，都是嶄新的課題，都處于探索學(xué)習(xí)階段。美國(guó)遇到的許多問題在我國(guó)也同樣遇到。因此，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以給我國(guó)清潔能源發(fā)展帶來一些啟示。
1.政府應(yīng)向市場(chǎng)傳遞清晰明確而前后一致的信號(hào)
金融是市場(chǎng)體系的有機(jī)組成部分，金融市場(chǎng)參與者的行為依賴于清晰、穩(wěn)定、可預(yù)期的公共政策。美國(guó)歷屆政府對(duì)能源轉(zhuǎn)型前后不一的態(tài)度以及對(duì)化石能源采取的巨額補(bǔ)貼政策，不利于金融體系對(duì)清潔能源投資的支持。
在我國(guó)，綠色轉(zhuǎn)型和綠色金融發(fā)展過程中也存在政策模糊和不一致之處。例如，在綠色債券的“綠色”界定方面，央行主導(dǎo)下的綠金委標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)改委標(biāo)準(zhǔn)之間存在差異，而且兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺少互認(rèn)，對(duì)市場(chǎng)形成一定困擾。再比如，我國(guó)綠色發(fā)展并不完全排斥化石能源的使用。在此情況下，化石能源政策如何與清潔能源政策相互協(xié)調(diào)，如何把握好二者的度，需要特別注意。不解決這些關(guān)鍵問題，就無法避免政策的模糊性，也無法引導(dǎo)金融市場(chǎng)形成正確的預(yù)期。
2.能源轉(zhuǎn)型和綠色金融發(fā)展需要全方位的政策組合，不能單純依靠財(cái)稅激勵(lì)
美國(guó)吸引金融市場(chǎng)支持清潔能源投資，主要依靠稅收優(yōu)惠政策；在我國(guó)，財(cái)政補(bǔ)貼是推動(dòng)清潔能源投資的利器。然而，不管是在我國(guó)還是在美國(guó)，單純依靠財(cái)稅激勵(lì)都被證明是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠更加全面的政策組合。財(cái)稅以外的政策包括：加大企業(yè)環(huán)境違法的懲罰力度；建立強(qiáng)制性的上市公司和發(fā)債企業(yè)環(huán)境信息披露制度；優(yōu)化金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低投資者對(duì)綠色資產(chǎn)的“搜索成本”和信息不對(duì)稱水平，增加綠色投資的吸引力，等等。
3.鼓勵(lì)資本市場(chǎng)創(chuàng)新，增強(qiáng)資本市場(chǎng)對(duì)能源轉(zhuǎn)型的支持力度
在我國(guó)，發(fā)展迅速的綠色信貸、綠色金融債等均是以銀行作為向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的主要融資渠道，資本市場(chǎng)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。相比之下，盡管現(xiàn)階段美國(guó)資本市場(chǎng)對(duì)清潔能源投資的支持力度還很不夠，但憑借其雄厚的實(shí)力以及創(chuàng)新精神，一旦解決了政府態(tài)度、法律框架等問題，綠色資本市場(chǎng)預(yù)計(jì)將發(fā)展非常快。這啟示我們，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，資本市場(chǎng)的創(chuàng)新步伐不應(yīng)該停止，否則無法滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員）
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