建設地面光伏電站，究竟哪些地可以用？哪些地使用時需辦理征用手續？項目開發商們該向誰申請？建站時又該遵從哪些具體指標？如何才能最大程度規避用地違法違規風險呢？今天就和大家一起來說道說道。
近年來我國光伏產業發展迅速，地面光伏電站建設對土地的需求逐年攀升。然而土地不比一般資源，不光數量有限、分類繁多，且用地牽扯到的法律及行政審批部門、手續都十分繁雜。一時之間，選地、用地成了光伏業界繼補貼拖欠、限電之后的又一大難題。細數這幾年備受關注的光伏違法占地案件我們不難發現，企業之所以被判定“違法”，不外乎跨越了這么幾條紅線：
未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地；
超過批準數量占用土地；
依法收回非法批準、使用的土地，有關當事人拒不歸還；
不按照批準用途使用土地；
不按照批準的用地位置和范圍占用土地；
在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物，重建、擴建。
這些紅線看似通俗易懂，但實施起來就會發現：“地雷”還真不少。且看幾個例子：2013年12月25日，國家林業局通報甘肅省永昌縣清河灘100兆瓦并網光伏發電項目違法占用林地，該項目自2012年5月以來未辦理征收林地審核（批）手續，非法占用國家級公益林地944畝；2014年4月，青海省共和縣某單位未經批準擅自修建光伏園區道路，占地面積883.26畝，均為天然牧草地；2014年9月，某光伏電力開發有限公司未經批準，擅自占用涉縣某村耕地建設辦公樓和維護站，占地面積6.56畝；2015年5月23日，黃河水利委員會叫停鄭州某新能源科技有限公司利用黃河灘地建設的200MW光伏電站項目。該項目投資19.77億元，于2014年4月1日獲得河南省發改委復核核準，但直至項目主體工程完工之時未獲得水利行政主管部門審查意見，最終被叫停；2015年10月，江蘇某太陽能科技公司因違法占用海堤河被當地水行政主管部門督辦……
未批先建、超標修建、偷梁換柱、手續不全、占用林地/耕地/牧草地/河道……幾座大山壓下來，想必已經讓項目開發商們捏了一把冷汗。紅線雖少，但倘若將每一條具體到各級行政機構、不同主管部門、不同土地類型，各類審批標準，那牽出來的就不光是幾條紅線，而是一張交織在一起的網了。那么究竟哪些地可以用？哪些地使用時需辦理征用手續？項目開發商們該向誰申請？建站時又該遵從哪些具體指標？如何才能最大程度規避用地違法違規風險呢？今天就和大家一起來說道說道。
光伏電站可用地類型
按照《中華人民共和國土地管理法》規定，我國土地依據用途可劃分為：農用地、建設用地和未利用地。其中，農用地指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地則指農用地和建設用地以外的土地。2015年9月18日，國土資源部聯合發改委等六部委出臺了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規[2015]5號）（以下簡稱《創新用地意見》），明確提出對于光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，在年度土地變更調查時做出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。由此可見，光伏電站占用未利用地可靈活采取租賃等方式進行。
需要指出的是，隨著漁光互補、光伏大棚、光伏養殖等農光互補光伏電站形式的出現，開發商們對土地類型的需求也趨向多元。盡管光伏電池板矩陣假設在農田、草場、魚塘或溫室大棚上是否屬于占用農用地仍存在爭議，但按照國土資源部現有態度，“光伏用地占用農用地的，包括占用設施農業、農業大棚，均應辦理農用地轉用審批手續，依法不得占用基本農田。”固南度度建議在結論未定、新政策未出之前，光伏開發商仍舊按照土地管理法和《創新用地意見》規定辦理農用地轉用審批手續，小心駛得萬年船啊！至于需占用河道、草原、森林等特殊土地類型的光伏電站項目，南度度則提醒，除了應履行國土部門的審批程序之外，還應根據水利、草原、林業等部門的單行法規規定（如《防洪法》《河道管理條例》《中華人民共和國土地管理法》《森林法》《國家級公益林區劃界定辦法》和近期推出的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》等）履行相應的審批程序，缺少任一相關行政部門審批，都有可能導致光伏項目違法違規用地風險。而具體審批手續，則需根據用地類型咨詢一個或多個主管部門，按需辦理。
光伏電站用地控制指標
2015年12月2日，國土資源部發布了《光伏發電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱“指標”），對單個光伏電站的總體用地指標和光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路用地和場內道路用地等4個功能分區單項用地指標進行了劃定（即用地規模雙控制）。換句話說，不光電站總體用地規模要在規定范圍之內，具體功能區的用地面積也有紅線限定。至于具體指標數，由于光伏發電站工程項目用地的規模大小與光伏組件的發電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關系，所以因項目而異。具體落在哪個區間，則需開發商們查詢“指標”全文及各指標對應計算方法。
國土資源部還表示，該用地指標是光伏發電站工程項目可行性研究（初步設計）、用地審批、土地供應、供后監管、竣工驗收等環節確定用地規模的依據和尺度，在編制光伏發電站工程項目可行性研究報告時，應當按照該指標確定的總體規模和各功能分區規模進行規模核定，并在報告中對用地規模核定情況進行專篇說明。而在審批光伏發電站工程項目用地時，應當按照該指標確定的總用地規模和各功能分區用地規模進行核定。由于指標從2016年1月1日起實施，有效期5年，可見日后的光伏電站用地劃定都將有規可循。
最大限度規避違法違規用地風險
盡管各部門用地監管日趨嚴格，但正如部分光伏法律從業者所言，目前我國光伏電站用地政策仍存在監管部門眾多、監管尺度不一、新型用地政策制定滯后、各地用地稅費標準不一、可調整空間過大等問題，導致企業在調研用地性質、測算土地成本、辦理用地手續等問題時仍多有忌憚。面對這類體制機制問題，也有業內人士直言“相關部門應該協調建設一個聯網平臺，以不同土地類型紅線和電網消納能力為前提，各地制定當地的光伏規劃和用地指標，具體到每一塊土地的性質上，同時建立公平公正且透明的評判機制”。
當然，體制機制不可控時，企業還是只能從自身做起、多穿一層防護衣，最大限度地規避光伏電站違法違規占地風險。在項目建設前期，除去仔細研讀國家相關政策、盡量避讓河道、林地等敏感區域、謹慎控制大額資金的投入外，開發商們還應高度重視項目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項目開始前，廣泛征詢相關政府主管部門和權威專業機構的意見，避免在項目后期才發現顛覆性問題，導致項目意外中斷或終止，那就有些得不償失了。
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