基于“市場失靈——政府介入”的基本方法論范式，要不要有產(chǎn)業(yè)政策的答案似乎是肯定的。

以能源行業(yè)為例。相對(duì)于其他行業(yè)，能源領(lǐng)域各種安全、環(huán)境、社會(huì)公共目標(biāo)交織，競爭程度更加有限。

但，目前國內(nèi)能源領(lǐng)域廣泛存在的政府干預(yù)(以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式)，是否屬于產(chǎn)業(yè)政策范疇，其實(shí)還值得商榷。探討應(yīng)該如何改造似乎更有價(jià)值。

中國大部分能源規(guī)劃與文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策

過去的能源規(guī)劃與政府對(duì)行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控(通常以政府規(guī)定或者通知的形式)，經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。

典型的就是對(duì)各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優(yōu)化、這個(gè)要大力、那個(gè)要積極、其他要審慎)、對(duì)地區(qū)與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設(shè))，對(duì)給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求是個(gè)多大的“盤子”)與控制。落實(shí)到具體的工作層面，那么就是各種能源項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、布局與時(shí)序等。

這種范式很像“戰(zhàn)場指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應(yīng)者云集”的本領(lǐng)，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標(biāo)所必須的機(jī)制去激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。

這些內(nèi)容在筆者看來，似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場，取消獨(dú)立市場主體的決策權(quán)，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預(yù)。它可能存在著多種問題。

問題之一，政府設(shè)計(jì)可能與相關(guān)利益群體的激勵(lì)嚴(yán)重不相容。

沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū)，煤炭也不會(huì)愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。

如果沒有對(duì)規(guī)劃過程中各種利益集團(tuán)潛在的“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預(yù)期的結(jié)果。

不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強(qiáng)烈的反彈，變成“墻上掛掛”。目前，多數(shù)能源項(xiàng)目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面，對(duì)于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式，具有積極作用。

問題之二，規(guī)劃目標(biāo)與行動(dòng)的正當(dāng)性，不具有明確價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

典型的就是“能源基地”的設(shè)計(jì)。

成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易相比，有任何區(qū)別？

戰(zhàn)爭是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因?yàn)閼?zhàn)爭具有唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標(biāo)。

但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯然不是這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢。能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢。

一個(gè)地區(qū)不需要成為另外一個(gè)地區(qū)的“基地”。一個(gè)地區(qū)即使需要通過大量的進(jìn)口與調(diào)入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。

此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。

政策的合理性(比如，任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本)、合法性(無追溯、刑罰對(duì)應(yīng)、獎(jiǎng)罰適當(dāng)?shù)?的論證仍舊在很大程度上缺失。

問題之三，規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，設(shè)定不具有時(shí)空穩(wěn)定性。

比如，因?yàn)樗娔軠p排、發(fā)電成本低(并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里)，所以是“好”的；“好”的就要“積極發(fā)展”；積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開發(fā)、使用。

在這種思維方式的作用下，很容易對(duì)“好”的獎(jiǎng)勵(lì)過度，而對(duì)所謂“壞”的懲罰過度。這本質(zhì)上是對(duì)連續(xù)問題的“二值簡化”，產(chǎn)生了結(jié)論與邏輯上的錯(cuò)誤。

導(dǎo)讀：總之，基于我國能源行業(yè)現(xiàn)狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細(xì)致審慎的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)而言，如何減少政府對(duì)市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動(dòng)，還市場主體以獨(dú)立決策權(quán)，仍舊是重要并且迫切的。

再如，對(duì)處于學(xué)習(xí)階段的風(fēng)電、光伏的支持力度下降的設(shè)計(jì)(補(bǔ)貼的理由在于下降潛力，這具有充分的理論依據(jù))，完全不體現(xiàn)除了時(shí)間之外的其他任何變量，在短期內(nèi)就會(huì)與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展出現(xiàn)不一致，而導(dǎo)致執(zhí)行困難。

如何消滅“戰(zhàn)場指揮官”型的規(guī)制范式？

要消滅這種“戰(zhàn)場指揮官”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范式，以下的工作似乎是必須的：

明確規(guī)劃的編制范圍。

完全市場競爭領(lǐng)域的規(guī)劃沒有必要。只有存在外部性的領(lǐng)域才需要編制規(guī)劃，包括負(fù)的外部性與正的外部性。

前者比如，大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，以及世界各國對(duì)各方面影響巨大的大水電與核電項(xiàng)目的政府審批控制；后一個(gè)比如，電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設(shè)計(jì)與連通等。這將有利于形成一個(gè)更加規(guī)范與更大的市場，促進(jìn)市場的公平競爭。

顯性處理不確定性。

從全社會(huì)與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個(gè)正確的問題(當(dāng)然，對(duì)市場中的企業(yè)，這是有意義的，因?yàn)槠髽I(yè)的投資決策，需要選擇并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這屬于視角不同范式不同的問題)。

能源與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都是開放的系統(tǒng)，人們的行動(dòng)與政策的作用永遠(yuǎn)會(huì)導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。

這個(gè)系統(tǒng)不具有可預(yù)測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發(fā)展適應(yīng)體系。

制定更有彈性的目標(biāo)與政策。

無論從哪個(gè)角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時(shí)間與信息增加而調(diào)整的靈活性，不具有合理的政策工具來實(shí)現(xiàn)與嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。

結(jié)構(gòu)性政策與強(qiáng)度型政策更好，但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設(shè)定的問題。

有了這些改變，有望進(jìn)一步建立規(guī)劃的“非強(qiáng)制性”與公共品屬性。通過維護(hù)市場開放性的基本特征，實(shí)現(xiàn)“通過競爭實(shí)現(xiàn)市場平衡與利益劃分”的基本功能，從“社會(huì)規(guī)劃者”范式成為公共品，對(duì)能源系統(tǒng)各利益主體的分散決策，提供信息、市場基礎(chǔ)設(shè)施等協(xié)助。

市場在此基礎(chǔ)上，通過競爭機(jī)制，發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”、“利益分配”的基本功能。

而相關(guān)的市場設(shè)計(jì)、運(yùn)行模擬、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑等研究工作，將更好的服務(wù)于行業(yè)發(fā)展與企業(yè)決策，而不是政府控制。

總之，基于我國能源行業(yè)現(xiàn)狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細(xì)致審慎的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)而言，如何減少政府對(duì)市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動(dòng)，還市場主體以獨(dú)立決策權(quán)，仍舊是重要并且迫切的。