2016年3月23日，國家發改委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發銀行和中國農業發展銀行發布了《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，將此前在6個省區試行的光伏扶貧正式推向了全國，將目標定為2020年前，使200萬貧困戶，每年每戶增加收入3000元以上；

近期正在征求意見的《太陽能利用“十三五”發展規劃（征求意見稿）》更將光伏扶貧作為太陽能領域“十三五”的重點項目，計劃五年新增裝機15GW，這個數字是2015年底中國光伏總裝機的35%。

光伏扶貧推行伊始，就受到了媒體的熱烈追捧，諸多光伏行業大佬不吝呼喊，希望光伏扶貧能夠擴大搞，持續搞，用專項資金來搞。但是在實際操作中，光伏扶貧已經遭遇了資金來源、補貼支付和電網運行隱形成本三大問題。更需要考量的是，服務于2020年全面小康建設目標的光伏扶貧，以扶貧為政策目的，以光伏為載體，以目前的執行方式，能否實現？

1、沒有專項建設資金的光伏扶貧如何持續發展？

在前述五部委公布的文件中，關于光伏扶貧項目的建設基金是這樣表述的：“國家和地方通過整合扶貧基金、預算內投資、政府貼息等政策性資金給予支持。鼓勵有社會責任的企業通過捐贈或投資投勞等方式支持光伏扶貧工程建設。”稍微翻譯一下這句話，可以看到光伏扶貧項目的建設資金來源為：1、已有的國家扶貧基金和預算。2、無息乃至低息的銀行貸款（主要來自國家開發銀行和中國農業發展銀行）。3、企業捐贈。也就是說，事實上并沒有針對光伏扶貧的專項資金。

不太樂觀的是，這三個主要資金來源目前都存在問題。已有的國家扶貧基金入不敷出，而且現存扶貧基金一般已經形成固定項目，想從既有項目手中騰挪資金劃給新項目，執行難度不小。在2015年公布的各地區光伏扶貧實施辦法中，大部分地方采用省財政、市縣財政加貸款的方式解決建設資金來源問題。有些辦法中明確提出，市縣財政應該承擔的扶貧資金由光伏企業墊付，縣政府分8年分期償還。

低息的銀行貸款看起來是條近路，可以從后續的售電收入中慢慢償還。但是據在山西、內蒙等地建設多個光伏扶貧項目的企業負責人說，因為回款太慢、收益很低，銀行對這類項目的放貸很不感冒，實際操作中手續繁雜。

目前，各級政府普遍把問題的解決寄希望于項目開發企業。河北省政府在2016年的光伏扶貧實施方案中明確提出：按照扶貧電站與商業電站裝機1:2.5的比例建設扶貧工程。翻譯一下，就是說企業要想在河北省做商業光伏電站，就必須建設配套的光伏扶貧項目。寧夏、山西等地政府在實際操作中也推行這樣的“配套”做法，不過具體比例不同。這等于是把商業光伏電站的建設資格“明碼標價”，用政策要求商業光伏電站分利潤給扶貧事業。這樣的資金來源，其穩定性和持續性令人存疑。

2、大型商業電站的可再生能源補貼尚不能及時發放，光伏扶貧的發電收益又如何保障？

光伏扶貧項目的經營模式與商業光伏電站（分布式光伏項目）并無二致，都是發電量自用、出售獲得的收益，外加國家財政提供的電量補貼。按照前述五部委文件，光伏扶貧項目在中東部以村級電站（含戶用）為主，在西部以集中式電站為主。以甘肅為例，集中式（光伏）電站的上網標桿價為0.9元/千瓦時，其中電網企業按當地火電標桿價（含脫硫、脫硝、除塵電價)）0.325元/千瓦時當期結算，差額的0.575元/千瓦時主要為可再生能源發電補貼，即64%依靠財政補貼，來自于全國銷售電價中每千瓦時1.5分的可再生能源附加費。假設各地的補貼比例相同，則全國200萬戶貧困通過光伏扶貧獲得的每戶每年3000元的收入中，有38.4億元要依靠國家財政補貼，占每年可再生能源附加費的3.8%。然而，目前可再生能源發電補貼發放普遍不及時，已成為光伏業界常態，一拖兩三年十分正常。目前大部分光伏電量補貼都是由電網公司墊付，但是這種墊付并無任何法律法規約束。實際上，2015年底，國家電網曾經發文要求全額上網的分布式項目暫停結算補貼，等財政部公布目錄以后再行結算。

3、貧困地區光伏發電挑戰電網運行。

目前在西北一些光伏裝機較多的省份，電網調峰運行矛盾突出。當地光伏電站發電能力最大的時段是午后兩點左右，這時的電網用電負荷因午餐、午休出現一個小低谷，再被光伏發電消耗掉一大部分，留給火電的負荷非常小，極端情況下如遇風電同時大發，甚至會小于凌晨低谷時段負荷。而火電為了承擔之后的負荷，特別是晚間用電高峰，又不能停機調峰。所以午后時段留給光伏的消納空間非常有限，部分地區因此發生棄光。西部省份扶貧任務重，如大規模開展光伏扶貧，將會惡化本已十分嚴峻的電網調峰問題，導致棄光加劇。

此外，貧困地區普遍用電負荷小，現有電網按照滿足用電需求建設，電網結構薄弱、送電能力有限。大規模開展光伏扶貧，本地只能消納一小部分光伏電力，剩余的大量電力需要上送更高電壓等級電網，首先遇到是中低壓電網容量不足問題，如要全額收購，需對這些偏遠地區的電網實施擴容改造，但其經濟性又因光伏電站利用小時數低而相對較差，給當地電網企業帶來較大的財務壓力。

另一方面，根據德國、西班牙等國的光伏發展經驗，分布式光伏（中東部光伏扶貧的主要形式）因單點容量小、投資少，電網調度運行所需的通信、控制條件普遍較差，大規模發展將會遭遇調度機構無法有效監控（如電網發生故障時不能及時統一切除）、系統電壓容易越限（在負荷較少的電網，光伏大發時電壓偏低，停發、小發時電壓偏高）、電網繼電保護方向適配性差（電網潮流方向由單向并雙向，大發時上送高壓側，停發、小發時下送負荷側）等問題，對中低壓電網的安全運行造成較大挑戰。

在以上問題尚未得到充分認識和評估的前提下，在國家政策的春風里，不少地方已經開始描畫分布式光伏飛躍式發展的美好前景。在國家能源局批復同意的《金寨縣創建國家高比例可再生能源示范縣規劃》中要求，到2020年，金寨縣建成可再生能源發電裝機5.7GW，其中光伏發電3.2GW，占到全國太陽能“十三五”規劃中光伏扶貧總量的五分之一。

面對如此樂觀的發展規劃和諸多問題共存，光伏業界人士表示，看不到一條清晰的可行路線。2014年初，國家能源主管部門曾經將年度分布式光伏發展目標定為新增840萬千瓦并網裝機容量，然而，因為以上種種問題的存在，只完成了467萬千瓦。在問題并沒有得到解決的情況下，光伏扶貧要如何完成這一更加宏大的五年15GW目標呢？