完善用地標準 推動產業升級

——《光伏發電站工程項目用地控制指標》解讀

編者按 2015年12月2日，國土資源部以規范性文件形式發布了《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規〔2015〕11號，以下簡稱《指標》），明確自2016年1月1日起實施。該指標的頒布，填補了產業（能源）領域用地標準的一項空白。為什么要發布這樣一項用地控制指標？《指標》主要適用什么類型的光伏項目？具體怎樣確保光伏項目節約集約用地？中國國土資源報特邀國土資源部土地利用司就《指標》編制和實施的必要性、《指標》主要內容和需要重點說明的幾個問題進行了初步解讀。

為何要發布光伏用地控制指標？

填補產業（能源）領域用地標準一項空白

編制和發布實施《光伏發電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱《指標》），是貫徹中央關于“建立最嚴格節約集約用地制度”和《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調的“堅持最嚴格的節約用地制度”的重要舉措，也是落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）提出“要健全各類建設用地標準體系”，《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）提出的加快形成有利于產業持續健康發展的法規、政策、標準體系和市場環境，以及《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61號）要求“國家實行建設項目用地標準控制制度”，“國土資源部會同有關部門制定工程建設項目用地控制指標”的具體措施。

建設項目用地審查、供應和使用，應當符合用地控制指標和供地政策。制定《指標》，使光伏工程建設項目用地從無標準控制走向有標準控制，既是完善用地標準控制制度的重要內容，也是運用標準控制規范土地審批和供應、促進節約集約用地的重要手段。

目前，國土資源部已單獨或與有關部門聯合發布實施的工程項目用地指標有16項，涵蓋了工業、能源、交通、水利、公共文化和體育等領域。該《指標》的頒布，填補了產業（能源）領域用地標準一項空白。

促進光伏發電項目節約集約用地

當前和今后一段時期，我國光伏發電行業處于快速發展階段。截至2015年10月，全國光伏發電站總裝機容量已經達3500萬千瓦以上，規劃到2030年，裝機容量將達到1億千瓦。與光伏產業發展不相適應的是，目前國家層面尚未頒布光伏發電項目土地使用標準，地方在為光伏項目提供用地時缺乏可遵循的依據，這導致一些項目在用地上存在盲目性，存在寬打寬用、浪費土地的問題。

制定《標準》，使光伏工程建設項目用地從無標準控制走向有標準控制，有利于完善用地標準控制制度，規范土地審批和供應，促進光伏產業用地更加規范和集約。

規范光伏發電項目用地行政審批行為

2012年6月，住房和城鄉建設部與國家質檢總局聯合發布《光伏發電站設計規范》（GB50797-2012），對光伏發電站的站址選擇、發電系統、站區布置、建筑與結構等制定了設計規范，也對編制光伏發電站工程項目用地指標提出了要求。

《指標》是項目單位在編制建設項目可行性研究、規劃設計階段確定用地規模的重要依據，有利于光伏發電建設從項目設計、用地審批和土地供應等環節統一用地標準，是政府部門審批項目可行性研究報告、項目用地預審和建設用地審批時核定項目用地面積的重要尺度。

《指標》的發布實施，有利于約束項目單位占地沖動，促進節約集約用地，同時也為各級國土資源主管部門、相關行業主管部門和勘察設計單位提供了重要制度規范依據。

地方的相關探索和大量實地調研為《指標》制定打下較好的基礎

隨著近年來光伏發電站建設規模的不斷擴大，為規范用地管理，河北、陜西、青海、寧夏等地陸續開展了光伏發電站項目用地指標編制的工作，出臺了光伏項目用地的地方標準。

國土資源部此前也開展了大量研究工作，近年來，先后派員到河北曲陽中電投集團恒陽光伏發電站、淶源金家井光伏發電站、張北國家電網風光儲輸發電站、青海海西州德令哈和格爾木光伏發電站進行了實地調研。對光伏項目比較集中的河北、內蒙古、上海、浙江、山東、甘肅、青海、寧夏等8省（區、市）62個光伏項目的規劃設計資料進行分析，初步掌握了光伏項目的功能分區與用地規模，為《指標》制定奠定了較好的工作基礎。

《指標》的主體框架與重點內容是怎樣的？

《指標》總體框架共分四個部分，即：基本規定、光伏發電站工程項目用地總體指標、單項指標和附錄。

基本規定明確了《指標》的適用范圍、指標的作用、總體指標和單項指標適用的環節，圍繞節約集約用地強調了光伏發電工程建設項目選址、規劃布局、管理設施和附屬設施建設應當遵循的原則和規定。

總體指標是對光伏發電項目用地總規模的總體控制標準。國際上，光伏發電裝機容量以10兆瓦光伏發電站為基本單位。因此，項目用地面積也以10兆瓦光伏發電站用地面積為基本單位。根據《光伏發電站設計規范》，影響光伏發電站項目占地規模的因素主要有：光伏組件的全面積效率、所在地的維度、地形條件、光伏板電池轉換效率、光伏方陣排列方式及變電站升壓等級。一般情況下，緯度越高，占地越大；轉換效率越高，占地越小。

總體指標采取分類列表式，即按照所占用土地的地形和光伏方陣排列方式進行分類，共列出12種類型的總體指標表，表中按照不同維度地區、不同發電效率、不同升壓等級等條件，一一對應給出了相應的指標值。工作中，可根據光伏發電項目的具體情況，在表中直接查詢對應的用地規模值。

《指標》依據光伏發電項目的功能分區規定了4個單項指標，分別是：光伏方陣用地指標、變電站及運行管理中心用地指標、集電線路用地指標和場內道路用地指標。其中，光伏方陣用地指標中，根據方陣排列的不同方式，分別列出了固定式、平單軸跟蹤式、斜單軸跟蹤式和雙軸跟蹤式4種方陣用地指標表；變電站及運行管理中心用地指標中，根據不同升壓等級，分別列出了5種等別的用地指標表；集電線路用地指標中，根據塔桿類型，列出了水泥桿和鐵塔桿用地指標表。

為便于實際工作中掌握光伏發電項目用地指標的測算方法，《指標》設了兩個附錄。附錄A給出了直轄市和省會城市光伏陣列斜面日均輻射量參考值。附錄B給出了赤道坐標雙軸跟蹤方陣用地指標計算方法等8種類型計算方法和要點，并列舉了12個計算實例。

光伏用地控制指標有哪些需要特別關注的問題？

確需超規模用地的項目，應開展建設項目節地評價

《指標》是光伏工程項目設計、可研、用地預審和審批、土地供應和供后監管的標準和依據，也是國土資源主管部門、用地單位、勘察設計單位、相關行業主管部門共同遵守的制度規范。與公路、鐵路、機場、電力等工程項目用地指標一樣，《指標》實行用地規模的上限控制，即項目用地規模應在《指標》控制范圍內，不應突破指標確定的用地規模。超過指標確定的用地規模的，應當核減用地。

確因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，無法核減用地的，應當依據《國土資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（國土資廳發〔2015〕16號）要求，開展節地評價論證。

特別需要說明的是，用地指標所指的土地包括農用地、建設用地和未利用地，無論占用哪種類型的土地，都要按指標來確定用地規模。

《指標》的適用范圍是新建、改建和擴建的地面光伏發電站工程項目

太陽能光伏發電主要有地面集中式光伏發電和分布式光伏發電兩種形式。地面集中式光伏發電是在地面安裝光伏方陣組件發電，目前國內大中型光伏發電站主要采取地面光伏發電方式；分布式光伏發電是利用現有建筑的采光面安裝光伏材料發電，目前應用較廣泛的是在城市建筑物屋頂安裝光伏材料發電；另有水面漁光互補式光伏發電，主要是利用水塘，在水面上架設光伏板進行發電。上述光伏發電形式中，分布式和水面漁光互補式發電利用的建筑物和水面均無需新供地，而地面光伏發電涉及供地，因此，本《指標》的適用范圍是新建、改建和擴建的地面光伏發電站工程項目。

編制《指標》遵循的原則

《指標》編制工作遵循以下原則：一是建立在通常的場地條件下，二是生產裝備、工藝技術、規劃設計等要素必須體現平均先進水平，三是體現保護耕地和節約集約用地的原則。經驗證（與典型實例比對），該《指標》達到了平均先進水平，符合節約集約用地的要求。

《指標》根據相關設計規范和實際用地情況確定功能分區

根據國標《光伏發電站設計規范》的規定，光伏發電站的站區總平面設計包括：光伏方陣、升壓站（或開關站）、站內集電線路、就地逆變升壓站、站內道路和其他防護功能設施（防洪、防雷、防火）6個部分。從實地調研情況看，光伏電站用地主要包括光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地、場內道路用地4個部分，每個部分又包括《光伏發電站設計規范》涉及的具體功能的用地。因此，《指標》將光伏發電項目的用地功能分區分為上述4個部分。

《指標》中總體指標和功能分區指標的不同作用

在光伏發電站工程項目可行性研究階段，一般各功能分區用地規模尚未明確，在這一階段，主要根據總體指標核定用地規模。而功能分區指標主要是在規劃設計階段、用地預審和審批階段用于核定各分區用地規模。

《指標》對于用地規模核定實行雙控制。當一個光伏項目各功能分區用地規模都符合用地指標時，其總用地規模一般也會符合用地指標。而當一個光伏項目符合總體指標，可有的功能分區用地規模超過了單項指標規定時，也是不符合《指標》要求的。

此外，總體指標是含所有功能分區的用地規模，但有些工程項目不一定含用地指標所有功能分區，這時在核定其用地規模時，就需要用各功能分區用地指標。

《指標》對高緯度地區新建低效光伏發電項目設置了用地上限

按照《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）的規定，為鼓勵先進技術，抑制高能耗、低效率光伏產能，今后新上光伏制造項目應滿足單晶硅光伏電池轉換效率不低于20%、多晶硅光伏電池轉換效率不低于18%、薄膜光伏電池轉換效率不低于12%。

為落實國家產業政策，《指標》中對于高緯度地區采用低效率光伏組件的項目10兆瓦光伏方陣用地設定了100公頃的上限控制標準，旨在有效控制高緯度地區新建此類項目。