2009年，美國(guó)政府上線(xiàn)了data.gov，這是全球第一個(gè)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目，它是一個(gè)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，目前它擁有近500萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)集，涵蓋交通、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育和公共服務(wù)以及多種應(yīng)用領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。2012年，美國(guó)政府宣布了“大數(shù)據(jù)研究與開(kāi)發(fā)計(jì)劃（big data research and development initiative）”，投資2億美元，主要目標(biāo)是發(fā)展最先進(jìn)的核心大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快科學(xué)和工程學(xué)的發(fā)現(xiàn)速度，加強(qiáng)國(guó)家安全，轉(zhuǎn)變教學(xué)方式，擴(kuò)大開(kāi)發(fā)和使用大數(shù)據(jù)技術(shù)。2012年，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）和美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（National Institutes of Health，NIH）聯(lián)合啟動(dòng)了“發(fā)展大數(shù)據(jù)科學(xué)與工程核心技術(shù)（core techniques and technologies for advancing big data science ＆ engineering）”項(xiàng)目，旨在發(fā)展核心科學(xué)技術(shù)手段，以提取、管理、分析、可視化來(lái)自大量、多樣、分布式、異構(gòu)數(shù)據(jù)集中的有用信息。2014年，NIH已在亞馬遜云服務(wù)（AWS）平臺(tái)上累積了數(shù)百TB的人類(lèi)基因數(shù)據(jù)，研究人員無(wú)需開(kāi)發(fā)自身的超級(jí)計(jì)算功能即可訪(fǎng)問(wèn)和分析其中的大量基因數(shù)據(jù)。2010 年，歐盟啟動(dòng)“歐洲數(shù)字議程（digital agenda for Europe）”戰(zhàn)略，以解決如何通過(guò)快速和超快速的互操作互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序在單一數(shù)字市場(chǎng)為歐盟公民帶來(lái)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的問(wèn)題。2012年，歐盟委員會(huì)在“歐洲數(shù)字議程以及2012挑戰(zhàn)（digital agenda for Europe and challenges for 2012）”計(jì)劃中詳細(xì)介紹了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，為確保歐盟成員國(guó)之間的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)互聯(lián)安全，該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了歐盟成員國(guó)之間公共數(shù)據(jù)的安全性以及包括政府等在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)管理下的大數(shù)據(jù)的價(jià)值潛力，并明確該戰(zhàn)略是歐盟數(shù)字化議程的一部分。歐盟20個(gè)成員國(guó)與IBM合作發(fā)起了一項(xiàng)名為穹頂（DOME）的大數(shù)據(jù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由荷蘭射電天文學(xué)研究所（ASTRON）和IBM合作提供Exa超級(jí)計(jì)算機(jī)技術(shù)，旨在解決有關(guān)可觀測(cè)宇宙的一系列科學(xué)問(wèn)題，每天能夠處理從平方公里射電陣（square kilometre array，SKA）射電望遠(yuǎn)鏡產(chǎn)生的超過(guò)1 EB的數(shù)據(jù)。英國(guó)是歐洲較早實(shí)施大數(shù)據(jù)計(jì)劃的國(guó)家之一，于2004年成立了英國(guó)地平線(xiàn)掃描中心（Horizon Scanning Center， HSC），以提高政府應(yīng)對(duì)跨部門(mén)和多學(xué)科挑戰(zhàn)的能力。英國(guó)政府于2009年創(chuàng)建了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站data.gov.uk，為公共部門(mén)的數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)共享提供一站式數(shù)據(jù)服務(wù)。韓國(guó)于2011年發(fā)布的“大數(shù)據(jù)計(jì)劃（big data initiative）”旨在通過(guò)大數(shù)據(jù)促進(jìn)知識(shí)融合和行政大數(shù)據(jù)分析。2005年到2011年，日本教育、文化、體育、科學(xué)和技術(shù)部（MEXT）與大學(xué)以及其他研究機(jī)構(gòu)合作，啟動(dòng)了“信息爆炸時(shí)代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施（cyber infrastructure for the information-explosion era，Infoplosion）”項(xiàng)目；MEXT與日本國(guó)家科學(xué)基金會(huì)合作，加強(qiáng)研究并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)防、緩解和管理自然災(zāi)害；日本內(nèi)政和通信部下屬的信息通信委員會(huì)和信息通信技術(shù)（information communication and technology，ICT）戰(zhàn)略委員會(huì)將“大數(shù)據(jù)應(yīng)用”作為日本2020年的關(guān)鍵任務(wù)。

在世界各國(guó)紛紛借助大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展提升國(guó)家治理能力和戰(zhàn)略能力的同時(shí)，我國(guó)對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)也不斷加強(qiáng)。2006年我國(guó)發(fā)布了《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》，明確要建設(shè)國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政府信息資源目錄體系與交換體系（government information resource catalog system and interchange system,GIRCSIS）和信息安全基礎(chǔ)設(shè)施。2009年至今，已經(jīng)建起全國(guó)性的政府信息資源目錄體系與交換體系基礎(chǔ)設(shè)施。2015年中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院通過(guò)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，指出大數(shù)據(jù)在日常生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議上，與大數(shù)據(jù)相關(guān)的概念被反復(fù)提及，“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享”的建議被正式提出。李國(guó)杰認(rèn)為大數(shù)據(jù)可能是中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)從跟蹤走向引領(lǐng)的突破口。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)僅被視為管理類(lèi)項(xiàng)目的下屬內(nèi)容，在數(shù)據(jù)管理方面暫未建立政府機(jī)構(gòu)體系下符合關(guān)聯(lián)部門(mén)合作實(shí)情的治理體系。

不同國(guó)家發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和實(shí)施大數(shù)據(jù)項(xiàng)目選擇的領(lǐng)域、側(cè)重的問(wèn)題不同，為了便于理解和比較，筆者將這些政府大數(shù)據(jù)項(xiàng)目按照其數(shù)據(jù)特征和應(yīng)用領(lǐng)域分為4個(gè)象限，如圖1所示。其中，橫坐標(biāo)表示應(yīng)用領(lǐng)域，左邊表示企業(yè)應(yīng)用，右邊表示政府應(yīng)用；縱坐標(biāo)表示數(shù)據(jù)特征，上面表示大數(shù)據(jù)，下面表示政府?dāng)?shù)據(jù)。

從圖1可以發(fā)現(xiàn)3點(diǎn)。第一，正在實(shí)施和已經(jīng)運(yùn)行的大數(shù)據(jù)項(xiàng)目大多采取共享存儲(chǔ)的方式與政府或者企業(yè)共享存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)庫(kù)中的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，多數(shù)大數(shù)據(jù)項(xiàng)目沒(méi)有使用實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)以及非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，例如美國(guó)的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”項(xiàng)目data.gov，英國(guó)的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”項(xiàng)目data.gov.uk，我國(guó)的GIRCSIS項(xiàng)目。第二，政府部門(mén)啟動(dòng)的大數(shù)據(jù)計(jì)劃均利用了大型和復(fù)雜的政府?dāng)?shù)據(jù)集，政府希望大數(shù)據(jù)能夠增強(qiáng)政府為社會(huì)服務(wù)的能力，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生健康、自然災(zāi)害、恐怖主義等重大問(wèn)題的挑戰(zhàn)。例如，歐盟和IBM合作的穹頂項(xiàng)目，美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心的用于細(xì)菌和疾病暴發(fā)的聯(lián)網(wǎng)基因組學(xué)（networked phylogenomics for bacteria and outbreak ID，NPBOID）項(xiàng)目、美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院的發(fā)展大數(shù)據(jù)科學(xué)與工程核心技術(shù)項(xiàng)目、美國(guó)亞馬遜云服務(wù)中人類(lèi)基因數(shù)據(jù)（Genmone on AWS）項(xiàng)目、英國(guó)地平線(xiàn)掃描中心項(xiàng)目、韓國(guó)反腐敗和民權(quán)委員會(huì)的投訴信息分析中心（complaints information analysis center，CIAC）項(xiàng)目、韓國(guó)的國(guó)家DNA管理（national DNA management， NDM）項(xiàng)目、韓國(guó)的預(yù)防口蹄疫綜合征（preventing foot and mouth disease syndrome，PFMDS）項(xiàng)目、日本智能交通系統(tǒng)（intelligent traffic system，ITS）項(xiàng)目以及“信息爆炸時(shí)代網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施”項(xiàng)目，這些大數(shù)據(jù)計(jì)劃大部分才剛剛開(kāi)始，這也意味著政府大數(shù)據(jù)計(jì)劃仍處于早期階段。第三，大多數(shù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府改善公民參與公共事務(wù)、政府與商業(yè)企業(yè)合作領(lǐng)域，而政府內(nèi)部的應(yīng)用較少。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)以及政府大數(shù)據(jù)計(jì)劃與實(shí)踐

2 政府大數(shù)據(jù)治理概念溯源

“治理危機(jī)（crisis of governance）”首次出現(xiàn)在1989年世界銀行關(guān)于撒哈拉以南非洲的發(fā)展報(bào)告中，該報(bào)告將該地區(qū)的危機(jī)描述為“治理危機(jī)”。此后“治理”的概念被廣泛用于各種體制問(wèn)題的研究中，它首先被使用在政治學(xué)領(lǐng)域中，然后擴(kuò)展到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，“治理”是一個(gè)概念性術(shù)語(yǔ)，具有極為廣泛的含義。在政治學(xué)領(lǐng)域，“治理”意味著“政府治理”；在商業(yè)管理領(lǐng)域，“治理”指“公司治理”。這2個(gè)領(lǐng)域的研究對(duì)政府大數(shù)據(jù)治理的概念的形成起著主要的作用。

公 司治理（corporation governance）被定義為“影響公司領(lǐng)導(dǎo)、管理或控制方式的一系列過(guò)程、慣例、政策、法律和制度”。公司治理下的實(shí)踐領(lǐng)域之一是信息技術(shù)（information technology）治理，即IT治理。IT治理被定義為“組織領(lǐng)導(dǎo)、組織結(jié)構(gòu)與組織過(guò)程，確保組織的IT支撐，并維護(hù)組織戰(zhàn)略和組織目標(biāo)”。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，IOS）等行業(yè)組織已經(jīng)建立了詳細(xì)的IT治理標(biāo)準(zhǔn)和流程，許多公司和政府組織已將其付諸實(shí)踐。這些IT治理實(shí)踐大多數(shù)由以企業(yè)資源計(jì)劃（enterprise resource planning，ERP）或客戶(hù)關(guān)系管理（customer relationship management，CRM）等軟件應(yīng)用程序?yàn)橹行牡某Ｒ?jiàn)IT組織結(jié)構(gòu)和使用信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的模式演變而成。從大型機(jī)到客戶(hù)機(jī)、服務(wù)器體系結(jié)構(gòu)，再到Web應(yīng)用程序，IT部門(mén)一直專(zhuān)注于應(yīng)用程序和應(yīng)用程序的用戶(hù)交互，而很少關(guān)注驅(qū)動(dòng)應(yīng)用程序的數(shù)據(jù)。通常，管理數(shù)據(jù)是根據(jù)數(shù)據(jù)如何服務(wù)于特定應(yīng)用程序進(jìn)行的，而不是根據(jù)它們?nèi)绾畏?wù)于整個(gè)組織的戰(zhàn)略利益進(jìn)行的。因此，IT治理實(shí)踐主要圍繞組織的應(yīng)用程序而不是其數(shù)據(jù)進(jìn)行設(shè)計(jì)。大多數(shù)組織中均有明確定義的所有者、流程和策略對(duì)企業(yè)軟件應(yīng)用程序進(jìn)行管理。但是，許多組織缺乏針對(duì)其最有價(jià)值的核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)的等效治理結(jié)構(gòu)。為了增加數(shù)據(jù)作為商業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值，公司和政府組織需要建立用于使用、開(kāi)發(fā)和管理數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、策略和流程，以創(chuàng)建正確的組織結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)治理（data governance）作為一種根植于公司治理和IT治理的實(shí)踐，被定義為“管理和確保企業(yè)數(shù)據(jù)的可用性、可訪(fǎng)問(wèn)性、質(zhì)量、一致性、可審計(jì)性和安全性所需的流程、策略、標(biāo)準(zhǔn)、組織和技術(shù)。只要有需要，數(shù)據(jù)治理就可以向合適的人提供合適的數(shù)據(jù)集，以幫助決策者做出正確的決策。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)和流程，數(shù)據(jù)治理研究所（Data Governance Institute）制定了數(shù)據(jù)治理框架，IBM提出了數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一流程。由于數(shù)據(jù)的大量增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)管理已成為IT和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。一方面，大數(shù)據(jù)通常是結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，而現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理不適用于半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。另一方面，大多數(shù)大數(shù)據(jù)技術(shù)不提供數(shù)據(jù)治理功能。由于缺少對(duì)大數(shù)據(jù)治理的設(shè)計(jì)和考慮，因此從現(xiàn)有數(shù)據(jù)集向大數(shù)據(jù)過(guò)渡時(shí)，不僅數(shù)據(jù)完整性和數(shù)據(jù)質(zhì)量受到威脅，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理也面臨著挑戰(zhàn)。Al-badi等人提出了大數(shù)據(jù)治理框架，并對(duì)該大數(shù)據(jù)框架與ISO提出的數(shù)據(jù)治理框架進(jìn)行了比較，比較結(jié)果表明，其提出的大數(shù)據(jù)治理框架滿(mǎn)足ISO 8000標(biāo)準(zhǔn)的87%。

政府治理（government governance）突出了政府的主導(dǎo)性作用，它沿襲了新公共管理（new public management，NPM）的概念，政府治理由政府掌舵，政府與非政府組織的關(guān)系是委托與代理的關(guān)系，非政府組織發(fā)揮工具性作用。網(wǎng)絡(luò)化治理（network governance）、整體性治理（holistic governance）和數(shù)字治理（digital governance）是目前主要的3種政府治理模式。網(wǎng)絡(luò)化治理主要是指政府的工作不太依賴(lài)傳統(tǒng)意義上的政府雇員，而是更多地依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)。整體性治理是指在組織和部門(mén)明確分工的前提下，將整合與協(xié)調(diào)結(jié)合，既滿(mǎn)足了組織強(qiáng)制力下的團(tuán)結(jié)，同時(shí)又相互協(xié)調(diào)各自的目標(biāo)，解決組織間目標(biāo)的沖突，從而形成一種持久的有機(jī)團(tuán)結(jié)。數(shù)字治理也被稱(chēng)為數(shù)字時(shí)代治理（digital-era governance），是指在政府與自身或社會(huì)的互動(dòng)中運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，簡(jiǎn)化行政程序和公共事務(wù)處理程序，提高民主化程度的治理模式。電子政務(wù)（E-government）是一般意義的數(shù)字治理。電子政務(wù)作為IT治理概念在政府部門(mén)的具體應(yīng)用，是指政府機(jī)構(gòu)采用信息技術(shù)轉(zhuǎn)變政府與民眾、企業(yè)以及其他政府組織之間的關(guān)系，由此帶來(lái)的好處包括減少腐敗、增加政府透明度、提高政府服務(wù)的便利性、降低政府運(yùn)行的成本。我國(guó)的電子政務(wù)治理模式繼承了IT治理模式的思路，但是在治理結(jié)構(gòu)的安排方面卻依然保守化，未能與現(xiàn)有政府管理模式有效匹配。盡管信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制等發(fā)揮了一定作用，但是由于缺乏長(zhǎng)期性的合理安排，存在多種形式的利益沖突，工作實(shí)施過(guò)程中仍然存在困難。

政府擁有民眾、企業(yè)以及政府各級(jí)機(jī)構(gòu)的大量數(shù)據(jù)，并利用這些數(shù)據(jù)進(jìn)行決策和服務(wù)社會(huì)。民眾通常認(rèn)為政府應(yīng)該在使用個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)保護(hù)個(gè)人隱私、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，但是實(shí)際情況是由數(shù)據(jù)使用不當(dāng)或者數(shù)據(jù)錯(cuò)誤導(dǎo)致的公共數(shù)據(jù)管理問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題通常不是源于現(xiàn)有的政府業(yè)務(wù)規(guī)則或者技術(shù)本身，而是由缺乏數(shù)據(jù)治理機(jī)制和能力導(dǎo)致的。政府?dāng)?shù)據(jù)治理（government data governance）作為政府治理的重要組成部分，需要充分結(jié)合數(shù)據(jù)管理的法律、組織、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等多種因素，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的使用合法合規(guī)，并保障數(shù)據(jù)的安全，以維持政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的有效價(jià)值。政府?dāng)?shù)據(jù)治理著眼于政府部門(mén)之間的內(nèi)部數(shù)據(jù)流動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)處理過(guò)程中的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，主張數(shù)據(jù)治理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，要求系統(tǒng)化配置數(shù)據(jù)資源，并建立一體化的治理內(nèi)容框架。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，有31%的政府?dāng)?shù)據(jù)是非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)特征。政府在管理和利用大數(shù)據(jù)方面的挑戰(zhàn)除了數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)種類(lèi)繁多、數(shù)據(jù)變化快之外，還有數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)安全性和數(shù)據(jù)合法性。每個(gè)政府部門(mén)通常都有自己的機(jī)密信息和公共信息倉(cāng)庫(kù)，通常不愿把他們認(rèn)為專(zhuān)有的數(shù)據(jù)共享給他人。政府的每個(gè)系統(tǒng)都將其數(shù)據(jù)與其他系統(tǒng)隔離，使得政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間共享數(shù)據(jù)變得更加復(fù)雜。數(shù)據(jù)安全是政府大數(shù)據(jù)的主要屬性，因此收集、存儲(chǔ)和使用數(shù)據(jù)需要特別注意安全問(wèn)題。但是，當(dāng)今大多數(shù)大數(shù)據(jù)技術(shù)（包括Casandra和Hadoop）缺乏足夠的安全工具，這使數(shù)據(jù)安全成為政府的另一項(xiàng)挑戰(zhàn)。同時(shí)，政府還必須在使用數(shù)據(jù)時(shí)滿(mǎn)足相關(guān)的合法性和合規(guī)性要求。發(fā)揮政府大數(shù)據(jù)的潛力需要新的大數(shù)據(jù)治理框架。政府大數(shù)據(jù)治理（government big data governance）是政府行政管理及政府治理的重要組成部分，原因如下：其一，政府通過(guò)引入大數(shù)據(jù)及相關(guān)技術(shù)改變其治理方式；其二，政府作為信息化建設(shè)的管理主體，關(guān)注并協(xié)調(diào)其管轄范圍內(nèi)與大數(shù)據(jù)建設(shè)相關(guān)的主體，并基于數(shù)據(jù)治理的基本特征優(yōu)化現(xiàn)有信息治理?xiàng)l件。就治理對(duì)象而言，既包括政府?dāng)?shù)據(jù)及技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施及應(yīng)用，也包括資源價(jià)值積累過(guò)程中涉及的權(quán)責(zé)利關(guān)系；就治理手段而言，既包括元數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理方法，也包括投資收益管理等行政管理手段。若要提升政府大數(shù)據(jù)治理水平，需同時(shí)考慮治理對(duì)象和實(shí)際治理的動(dòng)態(tài)變化與過(guò)程。

綜上所述，IT治理、數(shù)據(jù)治理和大數(shù)據(jù)治理均是公司治理的一部分。數(shù)據(jù)治理是IT治理的一部分，大數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)治理的一部分。電子政務(wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)治理和政府大數(shù)據(jù)治理一方面繼承了公共和行政管理領(lǐng)域的治理理論和行政管理手段，是數(shù)字治理的一部分，另一方面也借鑒了公司治理中IT治理、數(shù)據(jù)治理和大數(shù)據(jù)治理的框架、方法和工具，相關(guān)治理概念之間的關(guān)系如圖2所示。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是電子政務(wù)的一部分，政府大數(shù)據(jù)治理是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的一部分。

圖2 政府大數(shù)據(jù)治理概念溯源

3 政府大數(shù)據(jù)治理的涵義和特征

政府和商業(yè)企業(yè)性質(zhì)的主要差異見(jiàn)表1。企業(yè)的主要目標(biāo)是通過(guò)提供商品和服務(wù)、開(kāi)發(fā)/維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取利潤(rùn)，通過(guò)提供價(jià)值來(lái)滿(mǎn)足客戶(hù)和其他利益相關(guān)者的需求。政府的主要目標(biāo)是維持國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)安寧，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保公民的基本權(quán)利，促進(jìn)總體福利和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。大多數(shù)企業(yè)處在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境中，決策由少數(shù)人參與，且決策時(shí)間短。政府的決策通常需要更長(zhǎng)的時(shí)間，要大量參與者的協(xié)商和相互同意才能進(jìn)行決策。因此，需要采取許多明確的步驟來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，提高政府決策的效率和效力。商業(yè)企業(yè)的動(dòng)力來(lái)自其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的收入和利潤(rùn)，因此企業(yè)通過(guò)提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，開(kāi)發(fā)具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)到增加收入的目的。政府的收入主要來(lái)自稅收，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各方利益，監(jiān)督各方活動(dòng)是否合規(guī)合法，以提高社會(huì)整體福利。因此，政府與企業(yè)之間的大數(shù)據(jù)屬性以及應(yīng)用也有所不同。

由于政府和企業(yè)性質(zhì)存在差異，政府大數(shù)據(jù)和企業(yè)大數(shù)據(jù)的性質(zhì)自然也存在差異，政府大數(shù)據(jù)和企業(yè)大數(shù)據(jù)性質(zhì)的主要差異見(jiàn)表2。政府不僅要面對(duì)、處理由源頭多、格式和價(jià)值密度不同導(dǎo)致的大數(shù)據(jù)集成的一般問(wèn)題，而且還面臨一些特殊的挑戰(zhàn)。

● 數(shù)據(jù)收集困難。數(shù)據(jù)不僅來(lái)自多個(gè)渠道（如政府傳統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、社交網(wǎng)絡(luò)、Web和眾包），而且來(lái)自不同的源頭（如政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和民眾）。

● 政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)集成和共享困難。每個(gè)政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)通常都有自己的機(jī)密信息或公共信息倉(cāng)庫(kù)，各機(jī)構(gòu)通常不愿共享他們認(rèn)為專(zhuān)有的數(shù)據(jù)。每個(gè)系統(tǒng)都將其數(shù)據(jù)與其他系統(tǒng)進(jìn)行隔離，即產(chǎn)生了數(shù)據(jù)孤島，使得在政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間整合、共享數(shù)據(jù)變得更加復(fù)雜。

● 數(shù)據(jù)安全是政府大數(shù)據(jù)的主要屬性，因此收集、存儲(chǔ)和使用數(shù)據(jù)需要遵守政策法規(guī)。但是，當(dāng)今大多數(shù)大數(shù)據(jù)技術(shù)（包括Casandra和Hadoop）缺乏足夠的安全工具，這使安全成為政府的另一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

● 高度監(jiān)管的行業(yè)（如金融服務(wù)和衛(wèi)生醫(yī)療）的合規(guī)性仍然是大數(shù)據(jù)政府項(xiàng)目收集和處理數(shù)據(jù)的另一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@些行業(yè)的數(shù)據(jù)收集和使用必須遵守國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，如隱私保護(hù)、健康信息保護(hù)等。

企業(yè)大數(shù)據(jù)的計(jì)劃和實(shí)施一般不受太多非技術(shù)因素的干擾，而政府大數(shù)據(jù)的應(yīng)用無(wú)法突破政府中現(xiàn)有的政治和結(jié)構(gòu)限制，需要政府制定戰(zhàn)略、出臺(tái)政策、制定法規(guī)、實(shí)施項(xiàng)目和評(píng)估影響等。政府大數(shù)據(jù)治理有2個(gè)視角。一個(gè)視角是對(duì)政府大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、共享、管理和監(jiān)督。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的一種，具有全面、細(xì)粒度、數(shù)量龐大、可被發(fā)現(xiàn)和重新利用等特點(diǎn)。政府長(zhǎng)期利用自身的行政數(shù)據(jù)和績(jī)效數(shù)據(jù)實(shí)施基于證據(jù)的決策，如人口普查數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)多樣性和變化速度上具有大數(shù)據(jù)的特征，因此常被看作大數(shù)據(jù)，并且作為政府政策分析的基礎(chǔ)。其次，政府對(duì)自身的數(shù)據(jù)缺乏管理。Thompson等人指出政府機(jī)構(gòu)中廣泛存在數(shù)據(jù)管理不當(dāng)現(xiàn)象，例如被評(píng)估為不適合擁有槍支的人擁有槍支、急診科信息系統(tǒng)無(wú)需身份驗(yàn)證等限制就可以訪(fǎng)問(wèn)病人的隱私信息，他認(rèn)為這些問(wèn)題通常不是由現(xiàn)有規(guī)則或技術(shù)本身引起的，而是由缺乏完善的數(shù)據(jù)治理引起的。因此，政府需要制定政府?dāng)?shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)，并評(píng)估其對(duì)政策和標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況。另一個(gè)視角是針對(duì)特定政策問(wèn)題的政府大數(shù)據(jù)利用。首先，政府缺少足以解決特定政策問(wèn)題的數(shù)據(jù)，即負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)通過(guò)常規(guī)手段收集的數(shù)據(jù)無(wú)法解決政府特定政策中提出的問(wèn)題。其次，政府收集的數(shù)據(jù)主要用于管理和審計(jì)，而不是用于解釋意料之外的某個(gè)問(wèn)題的原因。因此，政府需要使用大數(shù)據(jù)解決特定政策問(wèn)題，而現(xiàn)有的常規(guī)數(shù)據(jù)不能滿(mǎn)足要求。世界銀行組織發(fā)布的“政府大數(shù)據(jù)在行動(dòng)（big data in action for government）”報(bào)告指出，政府利用大數(shù)據(jù)主要是為了提升公共服務(wù)效率和效能、提高政策決策水平、增加民眾參與政府治理的深度和廣度。范靈俊等人提出的政府大數(shù)據(jù)治理指的也是政府大數(shù)據(jù)利用。

綜上所述，本文研究的“政府大數(shù)據(jù)”是指政府機(jī)構(gòu)通過(guò)多種渠道直接或間接收集的來(lái)自多個(gè)源頭的多樣性數(shù)據(jù)，包括結(jié)構(gòu)化的、半結(jié)構(gòu)化的和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)。政府大數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)的特征，同時(shí)還具有其他大數(shù)據(jù)（如企業(yè)大數(shù)據(jù)）沒(méi)有的特征，包括“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，整合和共享困難，數(shù)據(jù)的安全性、合法性、合規(guī)性要求高。“政府大數(shù)據(jù)治理”包含兩方面含義。一是對(duì)政府大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、共享、管理和監(jiān)督。政府負(fù)責(zé)制定策略、出臺(tái)政策、制定法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)新技術(shù)平臺(tái)和工具方法管理政府大數(shù)據(jù)。針對(duì)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，通過(guò)制定自上而下的大數(shù)據(jù)管理制度和流程進(jìn)行數(shù)據(jù)的管理、集成和共享，以整合政府各部門(mén)“數(shù)據(jù)煙囪”中積累的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集。二是在各級(jí)政府部門(mén)以及各種政策領(lǐng)域應(yīng)用政府大數(shù)據(jù)解決政府面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用程序的主要關(guān)注點(diǎn)在政府?dāng)?shù)據(jù)安全性、合法性、合規(guī)性、互操作性等方面；政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)的特定政策領(lǐng)域包括突發(fā)公共安全、突發(fā)衛(wèi)生健康、犯罪、自然災(zāi)害、恐怖主義、國(guó)防等。

4 政府大數(shù)據(jù)治理的新挑戰(zhàn)與新目標(biāo)

政府大數(shù)據(jù)治理一方面是管理政府大數(shù)據(jù)，另一方面是利用政府大數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)的唯一性、高質(zhì)量和高價(jià)值密度是政府決策和向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要支撐。除了政府部門(mén)，社會(huì)組織和商業(yè)企業(yè)也在積極探索如何利用政府?dāng)?shù)據(jù)。越來(lái)越多的企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)依賴(lài)政府?dāng)?shù)據(jù)，如企業(yè)提供的天氣服務(wù)、地圖服務(wù)、金融服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)、生活服務(wù)等。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放獲取和政府?dāng)?shù)據(jù)再利用一直是社會(huì)組織和企業(yè)關(guān)注的問(wèn)題，但是政府部門(mén)暫未給出明確的答案。

從歷史上看，絕大多數(shù)政府嚴(yán)格控制其數(shù)據(jù)/信息資源，發(fā)布的數(shù)據(jù)/信息通常采用印刷文件這種不方便在線(xiàn)傳送且費(fèi)用高的方式；對(duì)于數(shù)據(jù)/信息的再利用通常采用限制性許可或者通過(guò)交易基金等方式進(jìn)行限制；提供的內(nèi)容通常不是全部?jī)?nèi)容，只是部分內(nèi)容。政府限制對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取一方面源于政府保密文化，另一方面是政府逐漸認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)本身具有可利用的特征，可以從這些數(shù)據(jù)中獲得商業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。過(guò)去10年來(lái)，在一些專(zhuān)注于開(kāi)發(fā)公共部門(mén)信息市場(chǎng)的游說(shuō)團(tuán)體和開(kāi)放政府和信息的自由活動(dòng)家的倡導(dǎo)和宣傳下，開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)在全球有了相當(dāng)大的進(jìn)展，該運(yùn)動(dòng)要求政府以開(kāi)放許可、可重復(fù)使用的格式提供原始政府?dāng)?shù)據(jù)。美國(guó)、英國(guó)等建立了開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)（如data.gov、data.gov.uk），開(kāi)放了非常多的政府?dāng)?shù)據(jù)集。開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的要求：“開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須是原始數(shù)據(jù)，而不是匯總或者被修改的數(shù)據(jù)”“開(kāi)放數(shù)據(jù)可以自由使用、再利用和再分配，如果需要許可，最多只要滿(mǎn)足屬性和共享許可的要求”“數(shù)據(jù)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)批量下載”。但是現(xiàn)在開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)有很多并不是原始數(shù)據(jù)，而是衍生或者統(tǒng)計(jì)匯總的數(shù)據(jù)，只提供鏈接到查詢(xún)接口或者進(jìn)行交互式訪(fǎng)問(wèn)，而不提供批量數(shù)據(jù)集下載，大多數(shù)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)都只允許在非商用許可條款下使用，并對(duì)下游數(shù)據(jù)用戶(hù)提出限制性要求。

如今，企業(yè)開(kāi)發(fā)的很多產(chǎn)品和服務(wù)包含對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的增值利用。在絕大多數(shù)情況下，政府是這些數(shù)據(jù)的唯一提供者，并且在很多情況下，政府也向用戶(hù)提供同類(lèi)的增值服務(wù)和產(chǎn)品，與企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。在向用戶(hù)提供服務(wù)和產(chǎn)品方面，政府與企業(yè)相比，存在服務(wù)質(zhì)量不足、價(jià)格過(guò)高等問(wèn)題。

政府部門(mén)出于多種原因（如法定義務(wù)、公共任務(wù)、政府活動(dòng)）收集并生產(chǎn)數(shù)據(jù)和信息，數(shù)據(jù)和信息涉及經(jīng)濟(jì)和商業(yè)、法律、政治、文化、環(huán)境、交通運(yùn)輸、科學(xué)、氣象、水文、地理、衛(wèi)生、社交等方面，范圍十分廣泛。這些數(shù)據(jù)和信息大部分可以供政府、企業(yè)和民眾使用，作為信息來(lái)源、決策工具和新產(chǎn)品新服務(wù)開(kāi)發(fā)的輸入。這些數(shù)據(jù)和信息形成了政府大數(shù)據(jù)，除了一部分可以直接出售給消費(fèi)者和企業(yè)外，還被政府用來(lái)開(kāi)發(fā)自己的產(chǎn)品和服務(wù)，然后與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，政府?dāng)?shù)據(jù)增值再利用過(guò)程如圖3所示。

政府?dāng)?shù)據(jù)增值利用涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。政府傾向于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)擁有全部產(chǎn)權(quán)或者部分產(chǎn)權(quán)，一方面是為了從產(chǎn)權(quán)中獲益，另一方面是為了鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)下的創(chuàng)新。企業(yè)則認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)許可模式增加了企業(yè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的成本，妨礙了企業(yè)使用政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)新。在為用戶(hù)提供高質(zhì)量的服務(wù)方面，政府部門(mén)可能存在動(dòng)力不足的現(xiàn)象，主要是因?yàn)檎峁┑姆?wù)往往屬于壟斷地位，不像企業(yè)存在很多的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。如果企業(yè)使用政府?dāng)?shù)據(jù)，相對(duì)于政府本身使用政府?dāng)?shù)據(jù)，可能開(kāi)發(fā)出更有競(jìng)爭(zhēng)力的高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。但是如果政府不提供這些數(shù)據(jù)給企業(yè)，企業(yè)就無(wú)法開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。有些政府?dāng)?shù)據(jù)（如地圖數(shù)據(jù)）由于具有高附加值，只有少數(shù)機(jī)構(gòu)或者企業(yè)能獲得，形成壟斷市場(chǎng)，破壞了競(jìng)爭(zhēng)。

圖3 政府?dāng)?shù)據(jù)增值再利用過(guò)程

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和政府?dāng)?shù)據(jù)再利用成為政府?dāng)?shù)據(jù)大數(shù)據(jù)治理的新挑戰(zhàn)。若不建立適合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和再利用的政策框架，將無(wú)法獲得預(yù)期的效益。因此政府大數(shù)據(jù)治理的新目標(biāo)就是建立和調(diào)整新的法律框架、監(jiān)管框架，以各種方式監(jiān)督并確保政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和再利用遵守相應(yīng)的治理框架。

5 政府大數(shù)據(jù)治理的新機(jī)制

科學(xué)、順暢、高效的政府大數(shù)據(jù)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要保證，翟云提出了大數(shù)據(jù)治理的框架結(jié)構(gòu)，本文在該框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)展，提出政府大數(shù)據(jù)治理機(jī)制框架，如圖4所示，主要包括六大機(jī)制。

（1）決策機(jī)制

大數(shù)據(jù)治理的對(duì)象是指為了保證大數(shù)據(jù)治理的責(zé)、權(quán)、利的一致而設(shè)計(jì)的規(guī)則、制度和流程。政府大數(shù)據(jù)治理決策機(jī)制的核心要點(diǎn)是建立與政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的規(guī)則和程序，同時(shí)構(gòu)建相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，并確保決策權(quán)力機(jī)構(gòu)及其對(duì)應(yīng)的決策內(nèi)容和范圍與政府大數(shù)據(jù)治理的范疇相匹配。

（2）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制是指政府?dāng)?shù)據(jù)通過(guò)協(xié)同作用，由部門(mén)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享逐漸實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)透明開(kāi)放。它包含2層含義：第一，為高效地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放，需要建立適用法律，劃清數(shù)據(jù)開(kāi)放程度，思考數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題；第二，在原始數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)層面，改變既往的政務(wù)信息公開(kāi)方式，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的增值利用。自21世紀(jì)以來(lái)，大數(shù)據(jù)在信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、大數(shù)據(jù)匯聚和綜合利用這4個(gè)環(huán)節(jié)表現(xiàn)出其強(qiáng)勢(shì)之處，同時(shí)還為挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)潛在價(jià)值、提升機(jī)構(gòu)協(xié)同治理水平以及促進(jìn)大數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)奠定了重要基礎(chǔ)。

（3）政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)是指集中精力進(jìn)行大數(shù)據(jù)整理、開(kāi)放、分析，結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)優(yōu)化操作流程，利用數(shù)據(jù)資產(chǎn)獲取經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。根據(jù)信息流理論，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)流包括數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放、傳輸、加工、利用等過(guò)程。供應(yīng)商與用戶(hù)之間發(fā)生數(shù)據(jù)交換，使數(shù)據(jù)復(fù)用，即數(shù)據(jù)在由供應(yīng)商和用戶(hù)組成的閉環(huán)價(jià)值生態(tài)鏈中流動(dòng)，不斷復(fù)用和增加價(jià)值，這就是政府?dāng)?shù)據(jù)可持續(xù)資產(chǎn)運(yùn)作的基本形式。政府內(nèi)部共享數(shù)據(jù)、對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)、與其他政府機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)3種方式構(gòu)成了一種數(shù)據(jù)供應(yīng)形式。政府?dāng)?shù)據(jù)通過(guò)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和數(shù)據(jù)交易平臺(tái)在供應(yīng)商和用戶(hù)之間流通，在整個(gè)過(guò)程中保持并增加價(jià)值。

（4）政府公信機(jī)制

政府公信機(jī)制是指通過(guò)信息公開(kāi)、信息共享，實(shí)現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督和有序融合等信息以及數(shù)據(jù)的公開(kāi)，以便政府大數(shù)據(jù)能夠在政府機(jī)構(gòu)之間交換共享，讓政府大數(shù)據(jù)支撐決策，允許政府?dāng)?shù)據(jù)被社會(huì)化利用，同時(shí)促進(jìn)新一輪政府改革，并不斷提高政府的決策能力、執(zhí)行力和透明程度，從而達(dá)到提升政府公信力的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的要點(diǎn)有3個(gè)：一是加大政府內(nèi)部以及與市場(chǎng)相關(guān)的信息的公開(kāi)和數(shù)據(jù)的開(kāi)放；二是提升數(shù)據(jù)利用價(jià)值，鼓勵(lì)群眾積極參與開(kāi)放數(shù)據(jù)的使用，增強(qiáng)群眾對(duì)政府管理的主人翁意識(shí)；三是提升政策透明度，便于廣大群眾看見(jiàn)與理解，并更加實(shí)在地感受到參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理帶來(lái)的便利。

圖4 政府大數(shù)據(jù)治理機(jī)制框架

（5）創(chuàng)新與激勵(lì)機(jī)制

大數(shù)據(jù)已成為國(guó)家重要的創(chuàng)新突破方向之一。具體而言，這些改革和創(chuàng)新主要涉及理念創(chuàng)新、體系變革、機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能優(yōu)化4個(gè)方面。建立符合人民標(biāo)準(zhǔn)、滿(mǎn)足大眾需求的服務(wù)型政府，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，精簡(jiǎn)部門(mén)體系和行政管理流程，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，以最大程度地激發(fā)市場(chǎng)參與者和社會(huì)參與者的活力，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

（6）法律保障機(jī)制

任何制度的有效實(shí)施都離不開(kāi)完備的法律保障。在政府大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，建立健全、完善的法律保障機(jī)制需要明確資產(chǎn)權(quán)益歸屬、探討開(kāi)放制度以及保護(hù)個(gè)人隱私。數(shù)據(jù)保護(hù)以及個(gè)人隱私權(quán)已成為大數(shù)據(jù)時(shí)代每個(gè)公民的新權(quán)利，濫用和侵犯這些權(quán)利必將帶來(lái)新的道德危機(jī)。依法加強(qiáng)對(duì)濫用數(shù)據(jù)和侵犯?jìng)€(gè)人隱私行為的管理和處罰，也是大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在需求。建立大數(shù)據(jù)使用方面的相關(guān)法律和政策以及相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范勢(shì)在必行。

6 政府大數(shù)據(jù)治理是政府管理的新形態(tài)

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府對(duì)大數(shù)據(jù)的有效治理可以催生許多新的政務(wù)、新的服務(wù)、新的形式，實(shí)現(xiàn)政府管理形式的創(chuàng)新，打破政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)孤島。政府的數(shù)據(jù)治理能力將得到顯著提升，不僅可以將政府行為的受益者擴(kuò)展到公眾，還可以擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，更好地實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期管理。政府?dāng)?shù)據(jù)要發(fā)揮出社會(huì)效益，首先需要解決政府內(nèi)部利用存在的問(wèn)題。政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)部利用可以分為3個(gè)階段。第一階段是跨單位使用（內(nèi)部使用），即政府?dāng)?shù)據(jù)在政府內(nèi)部跨不同單位使用，如市級(jí)政府不同單位共享數(shù)據(jù)。政府內(nèi)部數(shù)據(jù)跨不同單位的使用，多數(shù)是在內(nèi)部開(kāi)放自建的數(shù)據(jù)庫(kù)，授權(quán)部門(mén)內(nèi)部的其他單位使用。第二階段是跨層級(jí)縱向使用，即政府?dāng)?shù)據(jù)同一領(lǐng)域內(nèi)跨不同部門(mén)使用，包括一些垂直管理的領(lǐng)域，如司法、公安、監(jiān)察、銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域。同一領(lǐng)域內(nèi)部不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享交換使用，除了技術(shù)上需要實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享交換外，還需要解決不同部門(mén)由職責(zé)不同、利益關(guān)聯(lián)等導(dǎo)致的管理問(wèn)題。第三階段是跨部門(mén)橫向使用，即政府?dāng)?shù)據(jù)跨不同部門(mén)使用。跨部門(mén)使用主要是指部門(mén)之間進(jìn)行信息交換和共享時(shí)，相互之間開(kāi)放數(shù)據(jù)接口，簽署合作備忘錄。這種方式可以減少不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。跨部門(mén)使用可以看作一定程度上的相互協(xié)商、有限共享。除了政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)部使用，還可以提供各種數(shù)據(jù)的外部服務(wù)，如政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、“互聯(lián)網(wǎng)+”政府服務(wù)、新型公共服務(wù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等。政府大數(shù)據(jù)可以與企業(yè)合作提供協(xié)同數(shù)據(jù)公共服務(wù)，創(chuàng)新外部服務(wù)治理新形態(tài)。大數(shù)據(jù)的高效利用已成為實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條重要途徑。政府必須為管轄范圍內(nèi)的大數(shù)據(jù)制定新的治理目標(biāo)，找到新的理論支撐，發(fā)展新的體制機(jī)制，創(chuàng)新政府治理形態(tài)，積極回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代提出的新要求。

政府大數(shù)據(jù)治理就是一種依托信息資源的政府管理新形態(tài)，離開(kāi)信息資源，政府治理就無(wú)從談起。大數(shù)據(jù)是一種數(shù)據(jù)形態(tài)的信息資源，在政府治理的全過(guò)程和全部職能活動(dòng)中，都需要由大數(shù)據(jù)提供支撐。在政府治理過(guò)程中，從始至終充滿(mǎn)著各種選擇、判斷、決斷等具有決策性質(zhì)的活動(dòng)，這些活動(dòng)是影響治理狀態(tài)和結(jié)果的關(guān)鍵性、決定性因素。大數(shù)據(jù)對(duì)決策活動(dòng)的支撐方式、支撐效果，與政府治理的基本特征及其所反映的客觀需求具有高度的契合性，大數(shù)據(jù)可以比其他類(lèi)型的信息資源更好、更充分地支撐政府治理。

政府管理的新形態(tài)基本特征包含以下五大方面。

（1）政府治理的元主體共治特征。政府治理的相關(guān)決策活動(dòng)既表現(xiàn)出活動(dòng)種類(lèi)的多樣化，又呈現(xiàn)出治理過(guò)程的非官方、非傳統(tǒng)正規(guī)和開(kāi)放性特色，這表現(xiàn)在對(duì)決策信息的需求上，非海量、非多樣、單一渠道、非初始性、非封閉性的政府?dāng)?shù)據(jù)不能滿(mǎn)足包括黨政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)社會(huì)組織和公民個(gè)人、群體參與決策的需求，不能達(dá)到通過(guò)協(xié)調(diào)整合更多的社會(huì)力量有效處置更多、更復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)的協(xié)同共治要求。傳統(tǒng)意義上，政府管理基本上單純依靠正規(guī)渠道的隨機(jī)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行決策，但這種決策方式在當(dāng)今的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下無(wú)法持續(xù)使用。

（2）政府治理以服務(wù)為主要職能，以服務(wù)提供為職能實(shí)現(xiàn)的主要方式，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的決策活動(dòng)不再僅僅是決策者的“主動(dòng)”行為，而是需要及時(shí)響應(yīng)服務(wù)對(duì)象不斷發(fā)展變化的服務(wù)訴求，因此決策者必須更多地“被動(dòng)”地進(jìn)行各種決策。這樣的決策活動(dòng)需要更充分的數(shù)據(jù)信息儲(chǔ)備，若存在數(shù)量不足、種類(lèi)不齊、內(nèi)容不夠豐富、時(shí)效性不強(qiáng)、來(lái)源渠道單一、反映的關(guān)聯(lián)關(guān)系簡(jiǎn)單等數(shù)據(jù)處理過(guò)程中的缺陷，決策活動(dòng)有效進(jìn)行的基礎(chǔ)條件將被嚴(yán)重削弱，進(jìn)而嚴(yán)重影響決策活動(dòng)的質(zhì)量和效果。服務(wù)型政府治理中的“服務(wù)”和“服務(wù)提供”使治理主體不再像傳統(tǒng)政府管理主體那樣處于強(qiáng)勢(shì)地位，若服務(wù)對(duì)象有合理的決策需要和要求，政府就必須及時(shí)反應(yīng)，化消極和被動(dòng)為積極主動(dòng)。因此，在以服務(wù)為主要職能、以服務(wù)提供為職能實(shí)現(xiàn)的主要方式的情況下，決策活動(dòng)就一定要用大數(shù)據(jù)。

（3）政府治理以法律政策的頒布施行等間接手段作為主要和基本管理手段，政府?dāng)?shù)據(jù)治理決策活動(dòng)的重點(diǎn)就是在制定和施行有效處置多種多樣的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的準(zhǔn)則的同時(shí)，做出合理、科學(xué)的判定和選擇。法律政策是處理各種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物和依據(jù)，因此，決策不可避免地要涉及高度復(fù)雜的社會(huì)關(guān)聯(lián)。這時(shí)以反映包括因果關(guān)系在內(nèi)的多種多樣關(guān)聯(lián)關(guān)系見(jiàn)長(zhǎng)的大數(shù)據(jù)，理所當(dāng)然地要比傳統(tǒng)政府管理決策中主要依靠傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查獲得的隨機(jī)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的信息質(zhì)量更好、針對(duì)性更強(qiáng)，使用大數(shù)據(jù)協(xié)助完成決策活動(dòng)有利于獲得更高水平的決策效果。

（4）政府治理在政府職能轉(zhuǎn)變以及職能實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變中的特殊要求，使行政審批等常規(guī)性職能活動(dòng)必須完成從單純的事前審批到事前審批、事中審批、事后審批相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使政府監(jiān)管方式發(fā)生根本性調(diào)整，傳統(tǒng)的依靠申請(qǐng)人提供證據(jù)信息，政府部門(mén)進(jìn)行審核驗(yàn)證，最終決定“許可”或者“不許可”的方式，必須讓位給減少事前審批、強(qiáng)化事中和事后監(jiān)督管理和服務(wù)的新方式。這種新方式要求政府部門(mén)必須有強(qiáng)大的信息捕獲和及時(shí)處理能力，而大數(shù)據(jù)則可以利用自己海量處理和深度關(guān)聯(lián)分析判斷的長(zhǎng)處，在這其間大有作為。例如，政府部門(mén)可以利用互聯(lián)網(wǎng)上相關(guān)論壇和自媒體的數(shù)據(jù)以及上市公司公開(kāi)披露的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)必須制止的行為及違法違規(guī)的“壞人壞事”，及時(shí)而有確鑿證據(jù)支持地進(jìn)行處罰并采取有效的預(yù)防措施，杜絕或大幅度減少違法違規(guī)行為。

（5）政府治理強(qiáng)調(diào)綜合應(yīng)用多種管理工具的特征，此種特征時(shí)常導(dǎo)致決策活動(dòng)超高頻次發(fā)生，其中對(duì)不同管理工具的適用性和施行效果的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確程度成為決定決策活動(dòng)質(zhì)量和效果的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)擁有不局限于因果關(guān)系的其他各種關(guān)聯(lián)關(guān)系的特點(diǎn)以及特有的低成本特性，使得大數(shù)據(jù)管理工具在選擇應(yīng)用決策活動(dòng)中進(jìn)行精準(zhǔn)的預(yù)計(jì)和測(cè)度有了前所未有的優(yōu)勢(shì)條件，甚至可以說(shuō)，在缺乏大數(shù)據(jù)的情況下，管理工具選擇應(yīng)用方面的盲目性是難以避免的客觀事實(shí)，如今大數(shù)據(jù)的高效應(yīng)用無(wú)疑將改變此前的面貌。

7 結(jié)束語(yǔ)

政府大數(shù)據(jù)治理是政府管理在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)＋”時(shí)代背景下的新命題。一些國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)了政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目，可提升公共服務(wù)的效率和效能、提高政策決策水平、增加民眾參與政府治理的深度和廣度。政府部門(mén)的大多數(shù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和計(jì)劃才剛剛開(kāi)始或者正在計(jì)劃實(shí)施，這意味著政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用仍處于早期階段。政府大數(shù)據(jù)治理的概念、理論、機(jī)制、框架等還需要隨著政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入進(jìn)行補(bǔ)充和修正，其中還有若干問(wèn)題需要進(jìn)一步探索，如政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化管理、政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用以及政府?dāng)?shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制等。

作者：

楊孟輝1,2, 杜小勇2,3

1 中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2 數(shù)據(jù)工程與知識(shí)工程教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)

3 中國(guó)人民大學(xué)信息學(xué)院