一、互聯網時代的大數據戰略
大數據（big data）是指在有限的時間內用借用一定的工具對大量的信息進行挖掘、管理、分析和處理的數據集合。大數據通過運用高端科學技術處理，能讓決策力度更強、洞悉發現事物的力度更敏銳以及讓信息資產處理更加符合流程化。從生產資料上來說，大數據的發展衍生了其他稀有的新興產業鏈。每個行業和領域所產生的數據都有其存在價值，挖掘、收集、處理、分析這些數據能夠帶來巨大的經濟收益。作為一種新興事物，大數據具有“4V”的特征，即Variety（多種類）、Value（高價值）、Volume（存量大）、Velocity（快速），可以迅速地收集到公共部門、企業以及私人組織等多個領域的數據資源，在政治、經濟、文化、生態、社會等領域發揮十分重要的功能和作用。
隨著2008年“智慧地球”這一重大課題的提出，全世界都在構想怎樣讓自己才能變得更加智慧。2009年，為了推動數據挖掘和管理方式的創新，聯合國秘書長執行辦公室宣布開啟“全球脈動”倡議計劃。2012年，聯合國向外發布了《大數據促發展：挑戰與機遇》的白皮書，對網絡數據推動世界的發展的作用進行了深入探討。大數據的巨大魅力使得其受到全世界各個國家的極力追捧，“智慧國家”的建設也在不斷向前深入發展。作為一種新興的戰略資源，大數據以其獨特的魅力和對社會的巨大推動作用，被世界各國政府、企業和私人組織所重視，“智慧政府”“智慧企業”“智慧城市”被不同類型的組織確立為組織發展目標[[1]]。
在信息技術時代，大數據作為一個新興產物不僅影響整個社會經濟的發展，為社會經濟活動提供數據支撐，有利于政府轉變職能，實現國家的經濟轉型，而且其所衍生出來的新產業鏈，還能與物聯網、云計算等進行聯動，對于時代的發展具有促進作用。麥肯錫全球研究所的分析估計，開放數據有可能在七個關鍵領域（教育，交通，消費品，電力，石油和天然氣，醫療保健和消費金融等）中實現每年超過3萬億美元的額外價值[[2]]。現在，大數據在產業競爭中所體現的作用越來越明顯，西方等發達國家已經開始利用大數據制定新一輪信息戰略，各國之間的競爭將會更加激烈。由于在商業領域的廣泛應用和流行，大數據的技術紅利迅速釋放，也惠及國家治理和政府管理的實踐中，尤其是在政府科學決策、政務公開、精準管理、公民參與等關鍵領域的價值非常明顯。2011年3月22日，美通社——總統科學技術顧問委員會（PCAST）的報告提出了每個聯邦機構都需要有一個“大數據戰略”[[3]]。大數據的廣泛應用為實現“數據治國”產生了深遠的影響，大數據能夠形成用數據分析、用數據決策、用數據創新的治理思維，從而引領智慧型國家建設。
二、大數據戰略實施的基本類型
大數據戰略理論框架至少分為四個層面，即政府治理、經濟發展、社會服務及其他領域四個層面的大數據戰略（如圖1），這一框架為大數據戰略實施提供了理論框架與實踐綱領。
（二）經濟發展大數據戰略
自從麥肯錫全球研究所在2011年推廣大數據這一術語以來，已經成為經濟領域新的推動力[]。它促進企業、政府和個人進行協作，不僅能提高企業競爭力，而且有利于推動企業創新，主要表現為：首先，大數據戰略能為企業在經濟全球化趨勢中提供重要機會。在日益數字化社會中，大數據已經成為企業的關鍵性資源，云計算、低成本傳感器、移動性、大數據及企業分析能力的融合，不僅提高了企業生產效率及降低了生產成本，而且有助于企業把握全球化競爭面臨的重要商機。需要指出的是，雖然只有約5％的大數據能為企業正確決策提供支持，但并不妨礙有效運用巨量數據帶來的潛在及豐富的機會[]。其次，有利于創造全新的商業機會及形成新行業。基于巨量數據基礎上形成的“經濟想象力”，可以為企業發展提供意想不到的機遇，這一想像力是建立在大數據分析特征之上。傳統數據分析先從研究假設開始，然后再收集相關數據加以驗證。大數據分析則相反，從巨量的已有數據開始，進而分析及揭示數據之間的關系及規律。相關研究表明，這些意想不到的相關性分析可能提供重要的經濟規律及發現前所未有的經濟發展機遇。再次，大數據分析融進企業業務運營及管理決策中，能為企業采取更具洞察力及適當的經濟行動提供重要基礎，使得企業采取不同方式進行管理與運營，在面對發展變化時能及時響應與更快行動。最后，大數據能夠極大提高企業創新能力與生產效率。大數據分析為節約企業成本和提高生產效率提供了機遇，這又進一步鼓勵了企業創新。因為大數據驅動企業決策流程替代了傳統直觀決策模式，不僅為企業得到異于傳統的發展思路，而且為消費者和公民創造了“新”價值。
（三）社會服務大數據戰略
大數據能有效確定當前服務質量與狀況，及時發現社會服務局限及差距，幫助社會組織更好向需要服務的民眾提供服務。這是因為：第一，大數據能夠促進社會服務模式創新。通過改進服務目標（根據“隱私法”和其他相關立法），有助于加強社會服務管理、防止“過度服務”及提供個人化的定制服務，確保民眾不會錯過任何可能獲得的社會服務，如適當的衛生、福利服務、主要基礎設施服務、個性化社會保障福利提供和應急服務等[]。通過分析和使用巨量數據，也有利于創建新的業務模型和服務模式，進一步開發與創新社會服務[5]。第二，大數據分析能為社會組織提供科學的決策證據。通過使用先進的大數據平臺及分析工具，能夠定制反映特定個人與社區需求的社會服務。大數據能使民眾能更簡單、更容易獲得個性化服務，更好地將社會組織、個人及社區需求整合，進而降低服務成本和提高服務效率[4]。第三，大數據有利于促進以“個人或群體為中心”向“以公民為中心”服務模式的轉變，能更好為低收入家庭及殘疾人等弱勢群體提供針對性服務。例如，大數據能有效確定個人或團體獲得社會服務的資格，而不需要他們意識到或明確申請[5]。
（4）其他領域的大數據戰略。大數據戰略不僅能在政治、經濟和社會服務領域發揮重要作用，而且也能促進其他領域服務模式及治理范式變革，如交通運輸、教育衛生、環境威脅、基礎設施、應急管理、智能領域的應用（國防、安全、科學和其他非服務領域）等，在這些真正需要大數據的領域得到有效運用。
三、大數據戰略實施的基本原則
縱觀歐美澳亞發達國家大數據戰略的實施政策和行動計劃，概括起來具有如下幾個方面的原則：
第一，規劃性原則。一是大數據戰略目標的設置運用了國家力量推動大數據戰略的實施，同時促進關鍵技術的研究，推動大數據相關產業升級和大數據產業集群的形成和發展；二是大數據戰略著重支持的項目有明確的方向和明晰的清單，美國大數據戰略清楚地公布了白宮計劃支持和發展的項目和方向，澳大利亞政府把計劃在一年之內所準備的大數據行動以及執行的時間點都進行了公布，英國政府對大數據行動計劃向公眾作出了11項承諾；三是大數據戰略具有強有力的組織保障，很多國家都設立了專門的管理執行機構來對大數據戰略進行規劃，通過擴大政府對大數據的投資力度，加速核心技術研發和專業技術人才培養，促進大數據戰略目標的實現。
第二，開放性原則。2009年美國政府開放數據門戶網站data.gov上線，美國也成為了首個推行政府數據開放的國家。自美國推行政府數據開放以來，到2014年，全球已經有超過40多個國家（地區）實施了大數據開放運動。2013年6月，在北愛爾蘭舉辦的八國峰會上，各國首腦共同簽訂了《開放數據憲章》，一致同意將本國政府的數據更進一步地向公眾開放。2013年11月，法國政府制定了《八國集團開放數據憲章行動計劃》，著重完成對政府數據的開放。英國政府承諾開放關于交通運輸等方面的核心公共數據庫，并率先在全球建立第一個“開放數據研究所”。
第三，智能性原則。隨著各尖端技術的流行，智能化、智慧化成為推動國家、城市、政府、企業等各行各業跨越式發展的重要驅動。以德國為首的西方發達國家陸續啟動了智慧地球、智慧城市、智慧國家的建設。2010年11月，德國政府就發布“數字德國2015”戰略計劃，目的是為了促進通信技術和信息產業的發展為以智能化和數據化的“工業制造4.0戰略”助力。韓國從2011年開始建立“智慧城市”，提出了“智慧首爾2015”計劃，將首爾建設成全球范圍內使用智能技術最便捷的城市。經過幾年的建設，首爾基本建立起了智能政務服務，能夠很好地適應未來城市社會經濟發展需求。2013年6月，日本政府擬定“電子政務開放數據戰略草案”，并建立了跨部門的數據檢索平臺，將日本建設成為世界最高水準的廣泛運用信息產業技術的社會。
第四，價值性原則。大數據的價值在2012年4月被英國經濟與商業研究中心（CERB)的研究報告進一步所證實。報告對2012—2017年大數據給英國經濟上帶來的效益進行了統計。在2011年，英國的公共組織、私人組織、企業等數據資產的價值為251億英鎊，到2017年，其數據價值翻了接近一倍，達到407億英鎊。同時，大數據為英國整個社會所創造就業的財富價值達到240億英鎊，為各種中小企業創造的發展前景，預估價值超過400億英鎊。該報告還對大數據在其它新興業務市場的發展趨勢進行預測，可創造大量的就業機會，運用大數據能夠及時了解消費者的需求，改善服務質量，在此過程中將產生超過700億英鎊的價值。國家公共部門可以將大數據運用到醫療領域，對這一領域的詐騙進行檢測和分析，可以節約成本費用數十億英鎊[]。由此可知，假如我們可以將大數據運用的范圍擴大，大數據的價值將得到更多的體現，科技、人文、企業、政府部門甚至整個社會生產力的發展都會因此而受益。
第五，安全性原則。在美國，由于歷史等各個方面的原因，公民的隱私權是至高無上的，建國之初就以憲法的形式明確了公民的隱私權，面對數據公開和共享的主流趨勢，處理好公民隱私與數據共享間的關系至關重要[]。在美國總統行政辦公室向白宮提交的一份名為《大數據：把握機遇，維護價值》的報告中，就特別提到了政府不僅要致力于發揮大數據的技術在公共部門和私人部門的正面價值功用，也不能忽視由此可能引發的隱私泄露的問題，必須竭力保障公民的隱私權。數據共享和開放是大數據價值功用的應用之意，而大數據的共享和開放意味著強化對數據安全管理，強化對個人隱私保護。
第六，保障性原則。2012年5月，美國政府斥資2億美元研發包括包含數據的儲存、分析和收集等關鍵大數據技術，不僅直接有利于保障國家安全，引領世界新技術發展潮流，也致力于培養充足的專業技術人才。2013年2月，法國政府以高新技術產業、制造業等為目標公布《數字化路線圖》，進行新一輪的投資計劃，對大數據在內的七個未來項目發展投入超過1000歐元。歐盟推出的《歐盟開放數據戰略》則將重點放在了大數據技術處理、數據門戶網站以及科學研究數據基礎設施等幾大領域，目的是服務于歐洲企業和社會公眾更加便捷快速地獲得以政府為主的公共組織信息，建立一個匯集不同成員國及歐洲機構數據的“泛歐門戶”[]。政府通過財政支持來引導大數據基礎知識、大數據技術、大數據產業、大數據人才的發展，一方面以大數據來提升政府管理和服務能力，另一方面以大數據來推動產業發展。
四、大數據戰略實施的行動框架
中國互聯網產業的發展在全世界已經處于領先地位，擁有世界最龐大的互聯網用戶，依托互聯網建立的互聯網產業帶動了中國乃至世界經濟的發展，也參與并引領著世界新型數據科技發展的方向。中國政府于2015年8月31日制定并頒布了《促進大數據發展行動綱要》，系統部署了大數據發展戰略和工作任務，成為國家大數據戰略實施的政策指南和行動綱領。為了引領新時代經濟增長和社會發展的新動力，實施國家大數據戰略仍然需要做好如下工作：
第一，建立統一的公共數據中心。統一的公共數據中心是實現大數據開放和共享的基本條件與基礎設施，是實施國家大數據戰略的指揮中心和協作平臺。因此，應根據政府部門業務發展狀況，從不同的角度進行數據設計，建立便于查詢數據的公共數據中心，通過對大數據的收集、處理，從而不斷提高公共數據資源的利用率，促進政府部門管理和公共服務的提升。通過發揮大數據的預測作用，著力構建公共服務、生物工程、醫療健康及教育大數據共享平臺，發展新能源生產，搭建能源設備和服務需求交互平臺，促進能源供給和需求的信息無障礙共享。實現數據統一共享交換平臺的全覆蓋，實現金稅、金關、金財、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農、金水、金質等信息系統通過統一平臺進行數據共享和交換。
第二，構建大數據開放共享機制。開放和共享是大數據的本質特征，是大數據戰略實施的基本要求。因此，國家大數據戰略實施需要制定政府數據資源共享管理辦法，整合政府部門公共數據資源，促進互聯互通，提高共享能力，提升政府數據的一致性和準確性。對各類政務大數據資源進行收集整合，開放政府數據信息，實現信息資源共享，構建一套完整的大數據體系，推動公共部門將非機密的數據向社會開放。需要對相關部門如何使用數據共享以及共享的范圍都要做出確切地規定，確保跨部門數據資源共享格局形成。構建統一的政務大數據開放平臺，逐步實現信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計、氣象、海洋、企業登記監管等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。
第三，提升政府數據治理的能力和水平。優質的政府數據治理能夠實現宏觀調控科學化、政府治理精準化、商事服務便捷化、安全保障高效化、民生服務普惠化，政府數據治理的能力與水平是政府部門實現高效優質服務的技術基礎。因此，應在政府治理中重視對大數據的運用，通過建立完善的數據體系，強化政府對社會的管理能力和監督能力。通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性。同時，未來的城市是智慧的城市，需要各個領域即時和動態的服務和反饋，顯然這并非政府單方面所能實現，必須發揮社會、市場和企業的力量，擴充數據的深度和廣度，服務政府決策和管理[]。
第四，完善大數據隱私保護體系。大數據時代，促進信息的自由流動和開放共享是政府管理、商業發展和技術創新的需要。與此同時，海量個人信息的收集、處理、利用和共享又會對公民的個人信息安全尤其是隱私和其他一些敏感信息的安全帶來巨大威脅。從一定程度上來說，促進信息自由流動與保護公眾信息安全同等重要，保護公眾隱私并賦予公眾更多控制個人信息的收集和分享的權利，是建立和完善大數據隱私保護體系的重要內容。因此，大數據戰略實施需要制定大數據發展的知識產權以及保護數據隱私的標準和法規，充分保護各類企業特別是涉及用戶身份、財產及行為等重要個人隱私記錄數據，用法律的手段規避由于數據泄露產生的負面效應。應加強涉及大數據相關領域，特別是互聯網交易、電子商務等知識密集型和數據集中型產業的監管和保護，積極完善數據資源交易市場規則，完善對信息的所有權、使用權和收益權的規定，將市場對資源的優化配置作用發揮最大化。
第五，發展大數據相關的新產業和新業態。大數據相關的新產業和新業態發展將會是一個國家和地區經濟社會發展的重要引擎業態和支柱產業，也是大數據戰略實施的重要內容和主要目標。因此，大數據戰略實施需要實現大數據核心技術的突破和產業化，開展大數據實驗區的模范帶頭作用，促進大數據及其相關產業的不斷發展。應不斷挖掘收集大量數據進行儲存、管理，打造一批能夠在國際上具有競爭力的大數據可視化軟硬件產品，推動核心技術的開發應用，加強對大數據人才的培養，促進大數據產業集聚，推動大數據實驗區的建立。大力培育互聯網金融、數據服務、數據探礦、數據化學、數據材料、數據制藥等新業態，推動跨領域、跨行業的數據融合和協同創新，促進其它相關領域的創新與發展。
第六，培育大數據交易市場和應用機制。培育和建立大數據交易市場是提高大數據資源利用率的重要市場化平臺，是“數據服務社會”的重要價值性載體。同時，建立和完善大數據交易市場的應用機制，規范市場交易規則和程序，是實施大數據戰略的重要環節。因此，實施大數據戰略必須積極開展面向應用的大數據交易市場試點，探索開展大數據衍生產品交易，鼓勵大數據產業鏈的市場主體進行數據交換和交易，促進數據資源流通。同時，建立健全大數據交易機制和定價機制，規范大數據交易行為。在保障公平競爭的前提下，鼓勵政府與企業、社會機構開展大數據資源應用的市場化合作，通過政府采購、服務外包、社會眾包等多種方式，依托專業企業和社會機構開展政府大數據應用。
第七，加強大數據關鍵技術的研發和應用。大數據關鍵技術是大數據采集、存儲、處理和呈現的有力武器，是大數據時代技術進步和經濟社會發展的“中樞”和“鑰匙”，是大數據技術市場化和社會化路徑攀登的“制高點”，是任何一個國家大數據戰略實施不可回避的重要議題。因此，實施大數據戰略需要對大數據及其相關的研究加大資金投入，積極支持研發部門在大數據采集、大數據預處理、大數據存儲及管理、大數據分析及挖掘、大數據展現和應用（大數據檢索、大數據可視化、大數據應用、大數據安全等）方面關鍵技術的研發。推進大數據在政務服務、公共交通、市場監管、精準扶貧、危機管理以及城市管理等公共管理領域的應用。重視大數據體系的建立，保證數據庫系統數據的完整、多樣，建造一個與物聯網、云計算等先進技術相關聯的數據信息規劃平臺，突破人為空間的限制，發揮大數據、人工智能、虛擬現實等技術在文化創意產業領域的應用。
第八，推進大數據人才儲備政策的保障與實施。人才是第一生產力，創新驅動發展實質上就是人才驅動發展。毫無疑問，從數字時代跨入大數據時代，大數據技術方面的人才儲備和人才隊伍建設是實施大數據戰略的關鍵環節和人力基礎。因此，國家大數據戰略的實施必須加大大數據人才的培養和引進力度，特別是善于挖掘數據、機器學習等大數據關鍵技術領域的相關專業人才。制定激勵和推動措施，鼓勵企業管理者開展大數據使用理念和基礎技術培訓，提升企業決策人員對數據的敏感度和對數據的分析能力，建立數據驅動型決策理念和實踐。在高校課程設置方面，開設具有特色的大數據技術課程，增加學生對大數據的了解以及大數據在現實生活中如何運用，培養學生發現數據的能力，加強大數據相關課程在人文社會科學專業的推廣，培養具備出眾數據分析能力的跨學科、全能型人才。
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