作者 中國信息通信研究院 劉耀華
數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商是美國數(shù)據(jù)交易服務(wù)的主要提供者。消費者在網(wǎng)絡(luò)上從事各種活動的同時，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商即有可能在收集他的信息。美國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商無孔不入，幾乎收集了每一位美國公民的用戶信息，這種情況引起了美國人民及政府對其行為透明性、限制性的關(guān)注。近年來，針對數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商目前的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）也開始致力于針對數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商進(jìn)行立法，提出了多方面的立法建議。
數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)是怎樣的產(chǎn)業(yè)？
數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商通過原始數(shù)據(jù)和派生數(shù)據(jù)創(chuàng)造了三種主要類型的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，即市場營銷產(chǎn)品、風(fēng)險降低產(chǎn)品、人員搜索產(chǎn)品。
市場營銷產(chǎn)品是指數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商向其客戶直接出售消費者的相關(guān)信息，包括郵箱、興趣愛好等等，便于客戶向其消費者投放廣告。風(fēng)險降低產(chǎn)品可以使得客戶確認(rèn)消費者的身份或發(fā)現(xiàn)欺詐行為，如客戶通過數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的身份認(rèn)證產(chǎn)品確認(rèn)某消費者提供的身份登記信息是準(zhǔn)確的，或發(fā)現(xiàn)消費者在進(jìn)行某項申請時提供的地址是不正確的，涉嫌欺詐。人員搜索產(chǎn)品可以幫助用戶調(diào)查競爭對手、找到老朋友、查閱潛在的愛人或鄰居、獲取消費者的法庭記錄及其他信息。消費者一般可以訪問這些數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商也允許其不同程度地進(jìn)行修改或行使退出權(quán)。
FTC經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商產(chǎn)業(yè)目前具有以下特征。
第一，從多個渠道獲取消費者數(shù)據(jù)，消費者對大部分情況不知曉。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的數(shù)據(jù)來源包括商業(yè)渠道、政府渠道及其他公開渠道，獲取的數(shù)據(jù)包括破產(chǎn)信息、選舉登記信息、消費者購買信息、網(wǎng)站瀏覽信息、擔(dān)保登記信息、消費者日常交流信息等。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商并不直接從消費者處獲得這些信息，所以消費者不知道他們獲取并利用了這些信息。從目前的情況看，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商幾乎可以綜合所有的數(shù)據(jù)形成消費者完整的生活細(xì)節(jié)。
第二，產(chǎn)業(yè)復(fù)雜，層次眾多。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商不僅向終端用戶提供數(shù)據(jù)，也向其他數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商提供，而且互相提供的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于通過其他渠道獲得的數(shù)據(jù)。因此消費者要想知道數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商是如何獲取數(shù)據(jù)的更加困難。
第三，獲取和存儲的數(shù)據(jù)量極大，幾乎涵蓋了每一位美國消費者。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商收集的數(shù)據(jù)幾乎涵蓋每一位美國人的家庭和商業(yè)行為，更重要的是大量數(shù)據(jù)是有關(guān)個人消費者的。如一家數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的數(shù)據(jù)庫存儲了14億項消費者交易記錄的數(shù)據(jù)以及超過7000億項的綜合數(shù)據(jù)；另一家數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商存儲了幾乎所有美國消費者的大量個人數(shù)據(jù)段。
第四，通過組合和分析數(shù)據(jù)對消費者進(jìn)行推斷，包括進(jìn)行敏感推斷。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商通過取得的數(shù)據(jù)分析消費者的興趣愛好，又通過興趣愛好和其他信息對消費者進(jìn)行分類，有些分類無傷大雅，有些分類則具有敏感性，如“教育程度低”“婚姻狀況復(fù)雜”“準(zhǔn)父母”“糖尿病患者”“膽固醇患者”等。
第五，結(jié)合線上和線下數(shù)據(jù)向線上消費者推銷商品。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商一般依靠有注冊功能的網(wǎng)站和cookies在網(wǎng)上找到消費者，然后針對他們的線下活動推送網(wǎng)絡(luò)廣告。消費者無法意識到數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商以他們的線下活動為基礎(chǔ)向企業(yè)提供自身數(shù)據(jù)，以便企業(yè)可以在線上向消費者提供廣告。
數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的行為是一把雙刃劍，在給企業(yè)和消費者帶來便利的同時，也存在一定的風(fēng)險。一方面，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商提供的產(chǎn)品有助于幫助預(yù)防詐騙、提高產(chǎn)品供應(yīng)、實現(xiàn)廣告精準(zhǔn)投放；另一方面，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商到處收集用戶信息的行為也在一定程度上侵犯了個人隱私的權(quán)利，且其掌握的大量數(shù)據(jù)一旦泄露，將造成難以彌補的傷害和損失。
FTC的監(jiān)管理念
綜合上述問題，最近FTC開始考慮向國會提出議案，針對不同的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商產(chǎn)品開展立法。
針對出售市場營銷產(chǎn)品的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商，F(xiàn)TC建議要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商允許消費者對其數(shù)據(jù)在合理限度內(nèi)進(jìn)行訪問，包括掌握的關(guān)于消費者的敏感數(shù)據(jù)，并要賦予消費者退出權(quán)，不再允許將其數(shù)據(jù)用于商業(yè)目的。對此，F(xiàn)TC提出了四項具體的立法建議：一是應(yīng)當(dāng)使消費者能夠輕易識別哪個數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商可能擁有關(guān)于他自身的數(shù)據(jù)，并賦予消費者對該信息進(jìn)行訪問的權(quán)利以及行使退出權(quán)。如建立一個門戶網(wǎng)站，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商可以在網(wǎng)站上描述收集和使用信息的情況，并提供訪問數(shù)據(jù)及行使退出權(quán)的鏈接；二是應(yīng)當(dāng)考慮要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商向消費者明確披露他們不僅使用了未加工的數(shù)據(jù)（如消費者的姓名、地址、收入范圍），而且他們會對特定數(shù)據(jù)進(jìn)行分析；三是應(yīng)當(dāng)要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商披露其數(shù)據(jù)來源的名稱和類別，使消費者能夠更好地決定是否需要對原始公開的數(shù)據(jù)記錄進(jìn)行修改；四是應(yīng)當(dāng)要求面向消費者的企業(yè)實體提供顯著的通知，向消費者說明他們可能會向數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商分享消費者數(shù)據(jù)，并向消費者提供選擇權(quán)，如允許消費者拒絕將他們的數(shù)據(jù)分享給數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商；五是應(yīng)當(dāng)考慮保護(hù)敏感信息，如健康數(shù)據(jù)，可以要求面向消費者的數(shù)據(jù)源提供者在收集敏感信息之前要征得消費者的明確同意。
對于出售降低風(fēng)險產(chǎn)品的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商，F(xiàn)TC建議應(yīng)當(dāng)立法保障消費者的知情權(quán)。當(dāng)一家公司通過降低風(fēng)險產(chǎn)品限制消費者達(dá)成交易的能力時應(yīng)當(dāng)為消費者所知曉，且企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保其所依賴的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的可靠性。另外，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商應(yīng)當(dāng)允許消費者有權(quán)訪問其使用的信息，并有權(quán)修改錯誤信息。知情權(quán)、訪問權(quán)、修改權(quán)的程度應(yīng)當(dāng)與所涉及的交易或利益的重要性相關(guān)。同時，F(xiàn)TC認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商在消費者行使訪問權(quán)、更正權(quán)之前對其進(jìn)行身份驗證，以防止無權(quán)的人對信息進(jìn)行篡改。
FTC同時建議應(yīng)通過立法要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商在以下情況下提供人員搜索產(chǎn)品：允許消費者訪問他們自己的信息；允許消費者禁止對該信息進(jìn)行使用；告知消費者數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商的信息來源，使得消費者可以在該來源處修改其信息；披露任何限制選擇退出的情況等。
美國經(jīng)驗對我國的啟示
由于大數(shù)據(jù)蘊藏了巨大的經(jīng)濟價值和利益，近年來我國以及其他國家均出現(xiàn)了很多專門以通過挖掘數(shù)據(jù)價值為業(yè)務(wù)的企業(yè)，除此之外，許多成功的大型公司，如谷歌、臉譜、亞馬遜等也對大數(shù)據(jù)展開了大規(guī)模利用。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，深度利用、共享、流通大數(shù)據(jù)至關(guān)重要，但如何平衡其與國家安全、社會安全、用戶安全之間的關(guān)系也不能忽視。目前，很多國家都越來越重視這一問題，除美國考慮對數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商立法外，2016年年底，韓國信息技術(shù)部也宣布將對數(shù)據(jù)交易進(jìn)行立法。
當(dāng)前，我國的數(shù)據(jù)交易產(chǎn)業(yè)發(fā)展如火如荼，根據(jù)《2016年中國大數(shù)據(jù)交易白皮書》，2015年中國大數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模達(dá)到33.85億元，同比增長63%。據(jù)預(yù)測，到2020年，中國大數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模將達(dá)到545億元；截至2016年10月份，政府支持、參與成立的數(shù)據(jù)交易平臺已有13家，無政府參與的數(shù)據(jù)交易企業(yè)數(shù)量更多。但由于很多問題尚未解決，這些數(shù)據(jù)交易平臺并未能充分激發(fā)出我國大數(shù)據(jù)的價值，今后，我國相關(guān)機構(gòu)應(yīng)重視從以下方面建立健全數(shù)據(jù)交易機制，不僅要確保數(shù)據(jù)安全，也要考慮促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免落后于其他國家：一是加快相關(guān)立法的制定，為數(shù)據(jù)交易劃定底線，提供可靠數(shù)據(jù)源，創(chuàng)造良好環(huán)境；二是通過建立試點區(qū)域、試點行業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)交易的大膽探索，鼓勵一些地方和行業(yè)形成引領(lǐng)；三是鼓勵成立行業(yè)協(xié)會和自律組織，通過組織和協(xié)會的力量建立統(tǒng)一的交易規(guī)則，保障數(shù)據(jù)交易順暢進(jìn)行；四是制定數(shù)據(jù)交易的安全標(biāo)準(zhǔn)，包括匿名化技術(shù)和程度、交易形式與流程等。
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