作者：中共貴州省委常委、貴陽市委書記 陳 剛
當今時代，數據已成為國家基礎性戰略資源，大數據正日益對全球經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。黨中央、國務院高度重視大數據發展及創新應用，十八屆五中全會明確提出實施國家大數據戰略。國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》指出，大數據已成為“提升政府治理能力的新途徑”。這就要求各級政府樹立大數據思維，借助大數據手段推動政府管理理念和社會治理模式進步，實現國家治理體系和治理能力現代化。
一、大數據是政府提升治理能力的全新契機
大數據不僅將改變生產方式、生活方式，社會組織方式尤其是政府治理也將因之發生深刻變革。一個以大數據倒逼政府治理能力提升的態勢正在形成，政用大數據已經成為大數據創新應用的大勢所趨。對此，我們決不可回避。
提升政府治理能力面臨艱巨挑戰。當前，我國正處于發展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期，政府治理面臨大量新挑戰新情況。從發展現狀看，工業化、城鎮化、信息化加速推進，城鄉發展不平衡、區域發展不協調問題較為突出，大量“單位人”轉變為“社會人”，大量常住人口變成流動人口，社會結構和利益格局發生深刻變化，政府需要處理、應對的公共事務的規模和種類海量增長，復雜程度前所未有，傳統的治理模式面臨嚴峻挑戰。從群眾需求看，隨著物質生活條件逐步改善，特別是互聯網、大數據廣泛運用，人民群眾對政務服務、民生保障的需求呈現出個性化、多樣化的新特點，對服務的體驗感、參與感、精準化提出更高要求，既有的強調標準化服務的“老辦法”，也面臨多樣化、個性化需求的“新問題”。
以大數據提升政府治理能力是大勢所趨。科技革命的加速推進特別是大數據時代的到來，迫切要求政府治理加快由封閉管理向開放治理轉變，由單向管理向協同治理轉變，由被動響應向主動服務轉變，由定性管理向定量管理轉變，由粗放管理向精準化管理轉變，由運動式管理向常規性管理轉變，由此實現社會治理思維的變革、社會治理手段的改進、政府決策技術的進步、風險掌控能力的提升、公共管理流程的再造、社會協同治理的進階。大數據將成為加快政府治理能力現代化的最重要、最有力推手。在大數據思維下，基于大數據的科學決策、精細管理、精準服務將成為常態，將大大推動政府管理理念和社會治理模式進步，推進法治政府、創新政府、廉潔政府、智慧政府和服務型政府建設，逐步實現治理能力現代化。
以大數據提升政府治理能力的成功案例。事實證明，政府部門通過應用大數據可以大幅度提升生產力和工作效能，并有效降低管理成本。近年來，一些地方和部門積極推動政用大數據發展，取得了初步成效。比如，貴州搶抓大數據發展機遇，在大力發展大數據及其關聯產業的同時，著力構建政府數據交互共享平臺，推動政府數據融合共享，不斷挖掘大數據在提升政府治理能力、保障改善民生方面的價值，特別是創造性提出對權力運行全過程進行數據留痕、融合分析，并在實踐中取得了初步成效，提升了政府行政效能和權力運行透明度。
二、以大數據提升政府治理能力的幾點思考
大數據在政府治理方面應用前景廣闊、使用價值巨大，關鍵是要構建起一套“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的全新機制。
以大數據助推權力制約無縫化。監管權力，核心在于編織權力制約的“籠子”。實現權力制約無縫化，就是要實現權力監督常態化、規范化，實現無禁區、全覆蓋、零容忍，倒逼政府自覺規范和約束權力運行。政府應借助大數據手段，對權力運行過程中產生的數據進行全程記錄、融合分析，及時發現和控制可能存在的風險，挖掘分析出各類不作為、亂作為及腐敗行為發生的概率和“蛛絲馬跡”，并通過實踐不斷使這一探索更加合理化、規范化、科學化，從而形成無縫化的“數據鐵籠”，完善權力監督和技術反腐體系，提升政府效能和治理能力。
以大數據助推政府決策科學化。當前，由于政府決策、施策的事項紛繁復雜，各類矛盾交織、各種變量融合的情況比比皆是。缺乏數據支撐的決策特別是憑經驗做出的決策，往往“顧此失彼”，科學性、前瞻性不夠。政府應借助大數據手段，利用數據關聯分析、數學建模、虛擬仿真乃至人工智能等技術，在基于廣泛、大量數據的基礎上進行模塊化分析和政策模擬，為決策提供更為系統、準確、科學的參考依據，為決策實施提供更為全面、可靠的實時跟蹤，推動政府決策由過去的經驗型、估計型向數據分析型轉變，最終實現政府決策機制再造。
以大數據助推政務管理精準化。面對越來越復雜多變的社會事務，傳統的管理思維往往停留在增加編制、增加人員、增加經費等層面，信息化手段運用不足，止步于粗放式管理。政府應借助大數據手段進行政務管理，通過數據的“留痕”、關聯分析，對諸如市場監管、檢驗檢疫、違法失信、消費維權、司法審判等各類數據進行交叉融合，精準掌握企業、個人等各類主體的真實狀況，準確把握、及時發現問題，從而進一步提升政府監督管理的精準性和針對性。同時，通過深度數據挖掘分析，對市場主體的行為動向和違規違法風險進行預測預警，促使政府在跨部門數據共享和聯合行動的基礎上，實時響應、處理公共事件和公眾訴求，對各類違法行為實施精準打擊，實現從事中干預、事后反應向事前預測、超前預判轉變。
以大數據助推公共服務多樣化。過去，政府公共服務往往追求一體化、廣覆蓋、“一刀切”，容易忽略群眾多樣化、差異化的需求。進入互聯網時代、大數據時代，公共產品和公共服務必須逐步從“供給導向”向“需求導向”轉變、從重“服務覆蓋”向重“服務體驗”轉變、從“被動提供”向“主動提供”轉變。政府應借助大數據手段，在降低公共服務成本的同時，為多樣化服務開辟廣闊空間，從而倒逼政府服務模式創新，使醫療、養老、扶貧、社會救助等公共服務更加精準化、人性化，使智慧醫療、智慧教育、智慧養老等成為現實。
以大數據助推治理模式多元化。隨著海量數據的聚集、融合以及大數據思維手段的廣泛應用，要求政府既有治理模式加快從一元轉向多元，切實提升共治力、善治力、綜治力。比如，要穩步推進公共數據資源開放，數據開放將不僅是保障公民知情權的需要，更是推動一個地方經濟社會發展、營造創新創業氛圍的基礎性支撐。應加快推進從政府“一家獨大”向“政府搭臺、社會唱戲”轉變，使共建共治理念更加深入人心，逐步形成網絡狀、實時化、多維度的政府、社會協同治理結構和格局。需要強調的是，大數據在為政府治理提供方便的同時，也會給個人隱私、企業機密、政府公信乃至國家安全帶來挑戰。政府必須強化主導和主力作用，既要大力推動數據開放和共享，又要全力確保數據安全。
三、以大數據提升政府治理能力的主要技術路徑
以大數據提升政府治理能力是一項新生事物，必須敢想敢干敢試，用新思路、新技術開辟新路徑、打開新局面，開啟政用大數據發展的新征程。
夯實基礎設施。以大數據提升政府治理能力的第一步，是要把傳統的辦公室集中辦公、紙質公文在不同部門之間傳遞的方式改造為無紙化、網絡化、虛擬化的新方式，實現政務流程信息化，并運用互聯網實現政務網上運行。需要指出的是，大數據背景下的信息化不同于以往電子政務工程，更不是簡單地將政府行政過程由物理空間轉移到網絡空間，而是為政務流程的數據再造提供基礎和平臺。因此，從一開始就要始終高度關注數據的來源、安全、匯集等問題，預先做出技術和制度安排，為下一階段工作打好基礎。這一步可以稱為“信息化”。
強化數據關聯。大數據的價值不在于數據有多大，而在于其關聯度有多高。以大數據提升政府治理能力的第二步，是要提高數據結構化水平并通過數據留痕記錄權力運用的過程，找到數據之間的關聯。和信息化不同，這一步強調的是實現數據留痕、數據匯集、數據關聯、數據分析和數據智能，系統提升政府效能和公信力。這就需要將數據作為思考問題的出發點和落腳點，從頂層設計入手，統一數據標準，提供數據接口，借助新的技術手段，不斷提升數據的結構化水平和數據匯聚程度，從而能進行更快更好更強的數據融合分析，以此來改進服務，優化流程。這一步可以稱為“數據化”。
推進流程自動。治理能力強弱的標準，在于能否更快速、更高效。以大數據提升政府治理能力的第三步，是要實現計算機對數據的自動流程化管理。這包括五個環節：一是身份數據化，將人和組織數據化，實現對其身份的識別和確認，找出和問題相關的群體；二是行為數據化，把人和組織的各種行為數據化，以確定一些跟人的身份相關的行為軌跡，進而把握規律和行為緣由；三是數據關聯化，對人或組織的身份和行為數據進行關聯分析，挖掘人與物、物與物之間的關聯關系；四是思維數據化，研究人或組織的行為數據背后的思維的數據化表達、記錄方式，進而分析動機、目的和深層次心理反應；五是預測數據化，在匯集各類數據的基礎上對數據進行激活，預判下一階段的發展，找出風險點和薄弱環節。經過以上環節，不需要人為干預，實現政務服務流程的自動化和智能化。這一步可以稱為“自流程化”。
實現跨界融合。互聯網思維的精髓就在于跨界與融合。以大數據提升政府治理能力的第四步，是要運用行政倒逼、利益調整等多種手段打破“數據孤島”，實現數據按需、契約、有序、安全式開放，并形成不斷開閉合的跨部門數據共享機制。需要警醒的是，如果沒有跨領域、海量性、專業化的數據開放共享，以大數據提升政府治理能力就是一句空話；但如果一股腦不加辨別地將所有數據全面開放，則可能帶來隱私機密大泄露、經濟大波動的災難。因此，數據開放共享必須有邊界、有規則、有步驟。可以探索以契約的方式對開放共享的規模、層次、展現形式、使用時限等進行事先約定，并根據相關法律和約定對開放對象數據使用情況進行監管，從而實現數據開放需求、隱私保護需求和安全保障需求之間的平衡。這一步可以稱為“融合化”。
按照“信息化、數據化、自流程化、融合化”這“四步工作法”，近年來，貴陽市緊緊盯住“問題在哪里、數據在哪里、辦法在哪里”三個關鍵問題，借助大數據手段，初步構建了有效監督權力運行、提升政府治理效能的機制。以大數據提升政府治理能力任重道遠。我們要廣泛凝聚各方力量，進一步明確發展定位、理順發展思路，共創以大數據提升政府治理能力的美好明天。
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